사회복지사 1급 사회복지정책론 기출 올인원

정책의 개념

사회복지정책의 개념과 특성

**정책**은 어떤 목표를 이루기 위하여 정부가 선택한 행동의 방침이다. **사회복지정책**은 그 가운데 **국민의 복지를 위하여 사회적 욕구를 충족시키고 사회문제를 해결하려는 정부의 활동 방침**을 말한다. 티트머스(R. Titmuss)는 사회정책을 **재분배를 낳는 활동**으로 보아, 사회복지정책이 다른 정책과 갈리는 지점을 **자원을 다시 나누는 데 있다**고 하였다. **개념의 폭**은 넓게도 좁게도 잡힌다. 좁게 보면 소득보장·의료보장·주거·교육·개별 사회서비스처럼 **직접 급여를 주는 제도**만이 사회복지정책이다. 넓게 보면 조세정책·고용정책·주택정책처럼 **결과적으로 국민의 삶의 질에 영향을 주는 정책**까지 포함한다. 티트머스가 **사회복지·재정복지·직업복지**의 세 갈래를 든 것이 넓은 개념의 대표적인 틀이다 — 정부의 직접 급여만이 아니라 **소득공제 같은 조세를 통한 지원(재정복지)**과 **기업이 제공하는 복지(직업복지)**도 실질적으로 같은 기능을 한다는 것이다. **특성**은 다른 정책과 견주면 또렷해진다. 첫째, **가치 지향적**이다. 무엇이 공평한 분배인가에 대한 판단이 앞서고, 그 판단은 실증으로 정해지지 않는다. 둘째, **재분배적**이다. 누군가에게서 거두어 누군가에게 준다는 점에서 이해가 충돌하며, 그래서 정치적 과정을 거친다. 셋째, **인간 지향적**이다. 상품이 아니라 사람의 욕구를 다루므로 효율만으로 평가할 수 없다. 넷째, **비시장적**이다. 시장이 해결하지 못하거나 시장에 맡겨서는 안 되는 영역을 다룬다. **목표**는 대체로 넷으로 정리된다 — **사회통합과 정치적 안정**, **사회문제의 해결과 사회적 욕구의 충족**, **개인의 자립과 성장·잠재력의 발휘**, **소득재분배와 최저생활 보장**. 이 목표들은 서로 돕기도 하고 부딪히기도 한다. 최저생활 보장을 강하게 밀면 자립 유인이 줄 수 있고, 자립을 강조하면 보장이 얇아진다. 정책의 설계는 이 긴장 위에서 이루어진다.

잔여적 개념과 제도적 개념

**윌렌스키와 르보(H. Wilensky & C. Lebeaux)**는 사회복지를 두 개념으로 갈랐다. **잔여적(residual) 개념**은 사회복지를 **가족과 시장이 제 기능을 못 할 때에만 일시적으로 나서는 보충적 장치**로 본다. 정상적인 공급 통로는 가족과 시장이고, 그것이 무너졌을 때 국가가 임시로 개입하며, 기능이 회복되면 물러난다. **제도적(institutional) 개념**은 사회복지를 **현대 산업사회의 정상적인 제일선 기능**으로 본다. 가족과 시장이 실패해서가 아니라, 복잡한 산업사회에서는 누구나 살면서 위험을 겪게 되어 있으므로 사회복지가 **상시적인 제도**로 있어야 한다는 것이다. 두 개념은 여러 축에서 갈린다. **대상**은 잔여적이 **빈곤층 등 특정 집단**, 제도적이 **전 국민**이다. **시기**는 잔여적이 **문제가 생긴 뒤**(사후적), 제도적이 **문제가 생기기 전**(예방적)이다. **급여 방식**은 잔여적이 **선별주의와 자산조사**, 제도적이 **보편주의**다. **수급의 성격**은 잔여적이 **시혜와 자선**, 제도적이 **권리**다. 그래서 잔여적 개념에서는 **낙인(stigma)**이 따라붙지만 제도적 개념에서는 낙인이 없다. **국가의 역할**은 잔여적이 **최소한**, 제도적이 **적극적**이다. 이 구분은 뒤의 여러 틀로 이어진다. 티트머스는 여기에 한 갈래를 더해 **잔여적 모형, 산업성취수행 모형(industrial achievement-performance), 제도적 재분배 모형**의 셋을 들었다. 가운데 것은 급여가 **생산성과 직업적 지위에 따라** 결정되는 모형으로, 사회복지를 경제의 부속물로 보아 「시녀적 모형」이라 불린다. 독일과 오스트리아처럼 직업별 사회보험이 발달한 나라가 여기에 가깝다. 현실의 어떤 나라도 한쪽만으로 이루어지지 않는다. 우리나라만 보아도 **국민연금과 건강보험은 제도적**이고 **국민기초생활보장은 잔여적**이다. 두 개념은 제도를 분류하는 상자가 아니라 **어느 쪽으로 기울었는가를 재는 자**로 쓰인다.

국가 개입의 근거

시장실패와 국가 개입

사회복지를 시장에 맡길 수 없는 까닭을 경제학의 언어로 정리한 것이 **시장실패(market failure)**다. 완전경쟁시장이 자원을 효율적으로 배분한다는 명제에는 여러 전제가 붙는데, 사회복지 영역에서는 그 전제가 대부분 깨진다. **공공재**의 실패. 공공재는 **비배제성**(대가를 내지 않은 사람을 못 막는다)과 **비경합성**(한 사람이 써도 다른 사람의 몫이 줄지 않는다)을 갖는다. 그래서 아무도 스스로 값을 치르려 하지 않고(**무임승차**), 시장에 맡기면 사회가 원하는 양보다 적게 공급된다. 국방·치안이 전형이며, 사회복지의 여러 급여도 **사회 전체의 안정**이라는 공공재적 효과를 낳는다. **외부효과**. 어떤 행위의 이익이나 손해가 당사자 아닌 사람에게 미치는 것을 말한다. 예방접종과 교육은 **긍정적 외부효과**를 낳으므로 시장에 맡기면 **과소 공급**되고, 오염은 **부정적 외부효과**를 낳으므로 **과다 생산**된다. 국가가 앞은 보조하고 뒤는 규제하는 근거다. **정보의 비대칭**. 의료가 대표적이다. 환자는 자신에게 어떤 치료가 필요한지 판단할 수 없고 공급자가 그것을 정한다. 이때 **공급자 유인 수요**가 생겨 필요 이상의 진료가 이루어질 수 있다. **역선택**과 **도덕적 해이**도 여기서 나온다 — 민영보험에서 위험이 높은 사람만 가입하려 하면(역선택) 보험이 성립하지 않고, 보험에 든 뒤 위험을 덜 조심하면(도덕적 해이) 비용이 오른다. **강제가입**이 사회보험의 요건인 이유가 역선택 때문이다. **규모의 경제와 독점**. 초기 투자가 크고 규모가 커질수록 단가가 내려가는 재화는 자연독점이 되기 쉽고, 독점은 가격을 올리고 공급을 줄인다. **위험의 상호의존**도 있다 — 실업이나 대규모 재난처럼 여러 사람에게 한꺼번에 닥치는 위험은 민영보험이 감당하지 못한다. 다만 국가의 개입이 언제나 낫다는 뜻은 아니다. **정부실패**도 있다 — 관료제의 비효율, 정보의 부족, 이익집단의 포획, 예산의 팽창 경향이 그것이며, 1970년대 이후 신자유주의의 논거가 되었다. 그래서 오늘의 논의는 「시장이냐 국가냐」가 아니라 **어느 영역을 누가 맡고 어떻게 섞을 것인가**로 옮겨 왔고, 그것이 복지혼합의 문제의식이다.

정책의 기능

사회복지정책의 기능과 역기능

**순기능**은 대체로 다섯으로 정리된다. **사회통합과 정치적 안정** — 급여는 체제에 대한 불만을 줄이고 사회를 결속시킨다. 비스마르크의 사회보험이 사회주의 운동에 대한 대응이었다는 사실이 이 기능을 가장 노골적으로 보여 준다. **사회문제의 해결과 사회적 욕구의 충족** — 빈곤·질병·실업 같은 문제를 개인의 책임으로 두지 않고 사회적으로 대응한다. **개인의 자립과 성장** — 급여가 사람을 붙들어 놓는 것이 아니라 다시 설 발판이 된다는 것이며, 자활지원과 직업재활이 그 자리다. **소득재분배** — 시장이 만든 분배를 다시 조정한다. **경제의 안정** — 급여가 불황기에 소비를 떠받쳐 경기 변동을 완화하는 **자동안정장치(built-in stabilizer)** 노릇을 한다. 실업급여가 대표적이다. **역기능**도 함께 지적되어 왔다. **근로 유인의 감소** — 급여가 일해서 얻는 소득에 가까우면 일할 이유가 줄어든다. 이른바 **빈곤의 함정(poverty trap)**이다. **저축과 투자의 감소** — 노후가 보장되면 저축할 이유가 줄고, 높은 세금과 보험료가 투자를 억제한다는 지적이다. **국가 재정의 부담** — 인구 고령화와 함께 지출이 늘어 재정 건전성을 위협한다. **의존의 문화** — 복지에 기대는 태도가 대물림된다는 주장이며, 머리(C. Murray)가 대표적 논자다. **관료제의 비효율과 낙인** — 전달 과정에서 자원이 새고, 선별적 급여는 낙인을 낳는다. 역기능 주장은 실증적으로 다투어져 왔다. 근로 유인 감소는 급여 설계에 크게 좌우된다 — 소득이 늘면 급여가 그만큼 줄어드는 구조에서는 **한계세율이 100%에 가까워져** 일할 이유가 사라지지만, 소득의 일부만 공제하거나(소득공제) 일할수록 급여가 붙는 구조(근로장려세제)에서는 반대로 유인이 생긴다. 우리나라가 통합급여에서 **맞춤형 급여**로 바꾼 것(2015년), **자활급여**와 **자산형성지원**을 둔 것이 이 문제를 다루는 설계다. **빈곤의 함정** 옆에는 **실업의 함정**과 **저축의 함정**이 있다. 실업의 함정은 취업하면 잃는 급여가 새로 얻는 임금보다 커서 취업을 피하게 되는 것이고, 저축의 함정은 재산이 늘면 수급 자격을 잃으므로 저축하지 않게 되는 것이다. 국민기초생활 보장법 제18조의8제3항이 **자산형성지원으로 만든 자산을 재산의 소득환산액에서 빼는** 것이 저축의 함정을 겨눈 조항이다.

가치

평등 — 수량적·비례적·기회의 평등

평등은 사회복지정책이 좇는 가장 오래된 가치이면서 가장 자주 다투어지는 낱말이다. 무엇을 같게 할 것인가에 따라 세 갈래로 갈린다. **수량적 평등(numerical equality)**은 **결과의 평등**이다. 사람들의 욕구나 기여와 무관하게 **모든 사람에게 똑같이** 나누는 것을 뜻하며, 세 평등 가운데 가장 강한 개념이다. 완전한 수량적 평등은 현실의 어느 제도에서도 이루어지지 않지만, 그 방향으로 가장 가까이 간 것이 **공공부조**다 — 최저생활이라는 같은 수준을 모두에게 보장하려 하기 때문이다. 소득이 낮을수록 더 많이 받으므로 **재분배 효과가 가장 크다.** **비례적 평등(proportional equality)**은 **형평(equity)**이라고도 하며, **개인의 욕구·능력·기여에 따라 다르게** 나누는 것이다. 같은 것은 같게, 다른 것은 다르게 대우한다는 뜻이므로 **불평등한 대우가 오히려 평등**이 된다. 사회보험이 여기에 가깝다 — 보험료를 많이 낸 사람이 더 많은 연금을 받는 구조는 기여에 비례한다. 다만 사회보험도 순수한 비례는 아니어서, 국민연금의 급여산식에 **전체 가입자의 평균소득(A값)**이 들어가 소득재분배가 함께 일어난다. **기회의 평등(equality of opportunity)**은 **결과가 아니라 출발선과 과정을 같게** 하는 것이다. 세 평등 가운데 가장 약한 개념이며, 결과의 불평등은 그대로 받아들인다. 교육 기회의 보장, 장애인 의무고용, 여성 할당제, 드림스타트 같은 아동 조기개입 사업이 여기에 든다. 자유주의와 가장 잘 어울리는 평등관이기도 하다. 세 개념은 **재분배의 강도**에서 순서가 있다 — **수량적 평등 > 비례적 평등 > 기회의 평등**. 그래서 어떤 제도가 어느 평등을 좇는지를 보면 그 제도의 재분배 효과를 짐작할 수 있다. 다만 평등을 강하게 밀수록 **자유와 부딪히고** 근로 유인이 줄어들 수 있으므로, 정책은 늘 이 사이에서 선을 긋는다.

자유 — 소극적 자유와 적극적 자유

**벌린(I. Berlin)**은 자유를 두 갈래로 갈랐다. **소극적 자유(negative freedom)**는 **간섭의 부재**다. 「무엇으로부터의 자유(freedom from)」이며, 국가나 타인이 나를 막지 않는 상태를 뜻한다. 여기서 국가는 위협이므로 국가의 역할은 **최소한**이어야 하고, 세금과 규제는 그 자체로 자유의 침해가 된다. 자유방임주의와 신자유주의가 이 개념에 선다. **적극적 자유(positive freedom)**는 **스스로 원하는 것을 할 수 있는 능력**이다. 「무엇을 향한 자유(freedom to)」이며, 간섭이 없더라도 자원과 능력이 없으면 자유롭지 않다고 본다. 굶주린 사람에게 「누구도 너를 막지 않는다」고 말하는 것은 자유의 보장이 아니라는 것이다. 여기서 국가는 **자유를 만들어 주는 조건**이 되고, 사회복지정책이 자유를 늘리는 활동으로 정당화된다. 두 개념의 대립은 사회복지 논쟁의 축을 이룬다. 소극적 자유의 관점에서 재분배는 **한 사람의 재산을 강제로 옮기는 것**이므로 자유의 침해다. 노직(R. Nozick)이 「소유권리론」으로 이 입장을 밀고 나갔다 — 정당하게 취득하고 정당하게 이전된 것은 그 결과가 아무리 불평등해도 정의롭다는 것이다. 적극적 자유의 관점에서는 재분배가 **다수의 자유를 늘리는 일**이다. 부자가 잃는 것은 사치의 자유이고 빈자가 얻는 것은 생존의 자유이므로, 자유의 총량은 오히려 커진다는 논리다. **자유와 평등의 관계**에 대한 판단도 갈린다. 소극적 자유의 관점에서 둘은 **상충**한다 — 평등을 밀면 자유가 준다. 적극적 자유의 관점에서 둘은 **보완**한다 — 실질적 평등이 없으면 자유도 없다. 시험에서는 대개 이 상충 관계가 사회복지정책이 다루는 근본적 긴장이라는 점을 묻는다. **자유의 제한**은 어디까지 정당한가. 사회보험의 강제가입이 대표적 쟁점이다. 개인의 선택을 막는다는 점에서 소극적 자유의 침해이지만, 헌법재판소는 국민연금의 강제가입과 보험료 강제징수를 **공공복리를 위한 정당한 제한**으로 보아 합헌으로 판단해 왔다.

사회적 적절성·효율성·연대

**사회적 적절성(social adequacy)**은 **급여가 인간다운 생활을 하기에 충분한가**를 묻는 가치다. 기여나 능력과 무관하게 **일정한 수준 이상**을 보장하라는 요구이며, 「얼마나 냈는가」가 아니라 「얼마가 필요한가」를 기준으로 삼는다. 사회보험 안에서 사회적 적절성과 **개인적 형평성(individual equity)**이 함께 작동하는데, 둘은 서로 당긴다 — 낸 만큼 주면 형평은 서지만 적게 낸 사람의 급여가 생활에 못 미치고, 필요한 만큼 주면 적절성은 서지만 많이 낸 사람이 손해를 본다. 국민연금의 급여산식이 **전체 가입자 평균소득(A값)**과 **본인 소득(B값)**을 함께 쓰는 것이 이 두 가치를 섞은 결과다. 공공부조는 적절성에, 민영보험은 형평성에 각각 가깝다. **효율성**은 두 갈래로 갈린다. **수단으로서의 효율(운영효율성)**은 **같은 목표를 더 적은 비용으로** 이루는 것으로, 행정비용과 전달 과정의 낭비를 줄이는 문제다. **배분적 효율(파레토 효율)**은 **누구의 처지도 나빠지지 않으면서 누군가를 낫게 할 수 없는 상태**를 말한다. 파레토 효율은 분배의 공평과 무관하다는 한계가 있어 — 한 사람이 모든 것을 갖고 나머지가 아무것도 없는 상태도 파레토 효율일 수 있다 — 사회복지정책의 평가 기준으로는 부족하다. 그래서 **목표효율성(대상효율성)**이 따로 쓰인다. **자원이 목표 집단에게 얼마나 정확히 갔는가**를 재는 것이며, 선별주의 급여가 보편주의보다 목표효율성이 높다. **연대(solidarity)**는 **위험과 부담을 함께 나눈다**는 가치다. 사회보험의 바탕이며, 세 갈래로 나뉜다 — **위험의 연대**(건강한 사람과 아픈 사람), **소득의 연대**(고소득자와 저소득자), **세대 간 연대**(현재 세대와 미래 세대). 부과방식 연금이 세대 간 연대에 서 있고, 건강보험이 위험과 소득의 연대에 서 있다. 네 가치의 관계를 보면 **평등·적절성·연대는 서로 돕고**, **자유·개인적 형평성·효율은 서로 돕는다.** 두 묶음이 부딪히는 자리가 정책의 선택 지점이다.

롤스의 정의론과 그 밖의 정의관

**롤스(J. Rawls)**는 『정의론』(1971)에서 정의의 원칙을 **원초적 상태(original position)**라는 사고실험으로 도출했다. 사람들이 자신의 지위·재능·성별·계층을 모르는 **무지의 베일(veil of ignorance)** 뒤에서 사회의 규칙을 고른다면 무엇을 고를 것인가를 묻는 것이다. 자신이 최악의 처지에 놓일 수 있음을 알면 **가장 나쁜 결과를 가장 낫게 만드는(maximin)** 규칙을 고르게 된다는 것이 그의 답이다. 그렇게 도출되는 원칙은 둘이다. **제1원칙(평등한 자유의 원칙)** — 모든 사람은 **다른 사람의 같은 자유와 양립할 수 있는 한 가장 광범위한 기본적 자유**에 대하여 평등한 권리를 갖는다. **제2원칙**은 두 부분으로 나뉜다. **(가) 차등의 원칙(difference principle)** — 사회적·경제적 불평등은 **가장 불리한 처지에 있는 사람에게 최대의 이익**이 되도록 편성될 때에만 정당하다. **(나) 공정한 기회균등의 원칙** — 불평등의 계기가 되는 직위와 직책은 **공정한 기회균등** 아래 모두에게 개방되어야 한다. 원칙들 사이에는 **서열(축차적 서열, lexical order)**이 있다. **제1원칙이 제2원칙에 우선**하고, 제2원칙 안에서는 **공정한 기회균등이 차등의 원칙에 우선**한다. 곧 자유는 경제적 이익을 위해 희생될 수 없고, 기회의 공정 없이 결과만 조정하는 것으로는 부족하다. 롤스의 정의론은 **사회복지정책의 가장 강력한 철학적 근거**로 쓰인다. 차등의 원칙이 「가장 불리한 처지에 있는 사람」을 기준점으로 삼기 때문이다. **다른 정의관들.** **노직(R. Nozick)**의 **소유권리론**은 분배의 결과가 아니라 **과정**을 본다 — 정당하게 취득하고 정당하게 이전된 것이라면 그 결과가 아무리 불평등해도 정의롭고, 재분배는 소유권의 침해다. **공리주의**는 **최대 다수의 최대 행복**을 기준으로 삼아, 총합이 커지면 소수의 희생도 정당화될 수 있다는 점에서 롤스의 비판을 받는다. **마르크스**의 **「능력에 따라 일하고 필요에 따라 분배받는다」**는 필요를 기준으로 삼는 극단에 있다. **센(A. Sen)**은 자원이 아니라 **역량(capability)**을 기준으로 삼아, 같은 자원을 가져도 그것을 삶으로 바꾸는 능력이 다르다는 점을 지적했다.

구빈법

엘리자베스 구빈법과 정주법

**엘리자베스 구빈법(1601)**은 흩어져 있던 구빈 관련 법령을 하나로 묶은 것으로, **국가가 빈민 구제의 책임을 처음으로 인정한 법**이라는 점에서 사회복지의 출발점으로 꼽힌다. **교구(parish)**를 행정 단위로 삼고 **구빈세(poor rate)**를 걷었으며, **구빈감독관(overseer of the poor)**을 두어 집행하게 했다. 이 법의 핵심은 **빈민을 셋으로 나눈 것**이다. **노동능력이 있는 빈민(able-bodied poor)**에게는 **작업장(workhouse)**에서 일을 시키고 거부하면 처벌했다. **노동능력이 없는 빈민(impotent poor)** — 노인·장애인·질병자·아동을 동반한 과부 — 은 **구빈원(almshouse)**에 수용하거나 **원외구제**를 주었다. **요보호 아동(dependent children)**은 **도제(apprentice)**로 보내 기술을 익히게 했다. 남아는 24세까지, 여아는 21세 또는 결혼할 때까지가 원칙이었다. **친족부양의 원칙**도 이 법에 들어 있다. 부모와 조부모, 자녀는 서로 부양할 책임이 있고, 국가의 구제는 그 책임이 다한 뒤에 나선다. 오늘의 **보충성 원칙**과 **부양의무자 기준**의 뿌리가 여기다. **정주법(1662, Settlement Act)**은 빈민의 이동을 막은 법이다. 교구가 구빈세를 걷어 자기 교구의 빈민을 돌보는 구조에서는, 구제가 후한 교구로 빈민이 몰리는 일이 생긴다. 그래서 **새로 들어온 사람이 빈민이 될 우려가 있으면 원래 교구로 강제 송환**할 수 있게 했다. 빈민의 **거주 이전의 자유를 제한**한 법이며, 노동력의 이동을 막아 산업 발전을 저해했다는 비판을 받는다. 애덤 스미스도 『국부론』에서 이 법을 비판했다. 두 법을 함께 보면 **구빈의 책임을 국가가 지되 그 단위가 교구였다**는 것이 이 시대의 성격이다. 책임의 인정과 이동의 제한이 한 몸으로 붙어 있었고, 이 구조는 신구빈법(1834)에서 다시 정리된다.

길버트법·스핀햄랜드법과 신구빈법

**길버트법(1782)**은 **원외구제(outdoor relief)를 인정**한 법이다. 그전까지 노동능력이 있는 빈민은 작업장에 들어가야 구제를 받을 수 있었는데, 길버트법은 **작업장 밖에서도 구제**할 수 있게 하고 일자리를 알선해 주도록 했다. 여러 교구를 묶어 **교구연합(union)**을 만들 수 있게 한 것도 이 법이다. 인도주의적 개혁으로 평가된다. **스핀햄랜드법(1795)**은 **임금보조 제도**다. 버크셔주 스핀햄랜드에서 시작되어 널리 퍼졌으며, **빵 가격과 가족 수를 기준으로 최저생계비를 정하고 임금이 그에 못 미치면 차액을 구빈세로 보충**해 주었다. 오늘의 **최저생활 보장**과 **근로장려세제**의 원형으로 평가되지만, 실제로는 심각한 부작용을 낳았다. **고용주가 임금을 낮추어도 교구가 메워 주므로 임금이 전반적으로 하락**했고, 구빈세 부담이 폭증했으며, 노동자의 자립 의욕을 떨어뜨렸다는 것이다. 이 실패가 신구빈법을 부른 직접적 배경이 되었다. **신구빈법(1834, Poor Law Amendment Act)**은 왕립빈민법위원회의 보고서를 바탕으로 구빈 체계를 전면 개편했다. 세 원칙으로 요약된다. **열등처우의 원칙(less eligibility)** — 구제받는 빈민의 생활수준은 **최하층 자립 노동자보다 낮아야** 한다. **작업장 활용의 원칙(workhouse test)** — 노동능력이 있는 빈민에 대한 **원외구제를 폐지**하고 작업장에 들어와야만 구제한다. 작업장의 조건을 일부러 열악하게 만들어 스스로 걸러지게 하는 장치다. **전국 균일처우의 원칙(national uniformity)** — 교구마다 다르던 처우를 **전국적으로 통일**하고 중앙에 감독기구를 두었다. 신구빈법은 구빈을 **억제하는 방향**으로 되돌린 법이며, 자유방임주의와 맬서스의 인구론이 그 사상적 배경이다. 빈곤을 개인의 책임으로 보는 관점이 가장 강하게 관철된 법이기도 하다.

사회보험

독일 비스마르크와 사회보험의 태동

근대적 **사회보험**은 1880년대 독일에서 처음 만들어졌다. **비스마르크(O. von Bismarck)** 재상이 도입한 세 보험이 그것이다 — **질병보험(1883)**, **산업재해보험(1884)**, **노령·폐질보험(1889)**. 순서를 그대로 외우는 것이 시험에서 가장 자주 요구된다. **배경**은 이중적이다. 겉으로는 산업화가 낳은 노동자의 위험에 대응하는 것이었지만, 실제 동기는 **사회주의 운동의 봉쇄**였다. 비스마르크는 1878년 **사회주의자탄압법**으로 노동운동을 억누르면서 동시에 사회보험을 주었다. 이른바 **채찍과 당근** 전략이며, 그래서 이 시기의 사회보험을 **「위로부터의 혁명」** 또는 **국가사회주의**라 부른다. 노동자의 요구로 얻어 낸 것이 아니라 **국가가 체제 유지를 위해 준 것**이라는 점이 성격의 핵심이다. **구빈법과 갈리는 지점**이 이 제도의 역사적 뜻이다. 구빈법은 **가난해진 뒤에** 자산조사를 거쳐 **시혜**로 주었고 시민권을 제한하기도 했다. 사회보험은 **가난해지기 전에** 보험료를 내고 **권리로** 받으며 자산조사가 없다. 대상도 빈민이 아니라 **노동자**다. 곧 사회보험의 등장은 **빈민 구제에서 노동자 보호로**, **시혜에서 권리로** 무게가 옮겨 간 사건이다. **확산**은 빨랐다. 오스트리아(1888), 영국의 **국민보험법(1911, 질병보험과 실업보험)**, 스웨덴, 프랑스로 퍼졌고, 미국은 대공황을 겪은 뒤 **사회보장법(1935, Social Security Act)**으로 뒤늦게 합류했다. 「사회보장(social security)」이라는 말이 법률 이름으로 처음 쓰인 것이 이 미국 법이다. **영국의 1911년 국민보험법**은 **세계 최초의 강제 실업보험**을 담았다는 점에서 따로 기억할 값이 있다. 로이드 조지와 처칠이 주도했고, 자유당 정부의 개혁 입법 가운데 하나였다.

복지국가

베버리지 보고서와 복지국가의 성립

**베버리지 보고서(1942)**의 정식 이름은 **「사회보험 및 관련 서비스(Social Insurance and Allied Services)」**다. 제2차 세계대전 중 영국 정부의 위촉으로 **베버리지(W. Beveridge)**가 작성했으며, 전후 복지국가의 청사진이 되었다. 보고서는 영국 사회가 무찔러야 할 **다섯 거인(five giants)**을 들었다 — **궁핍(want)**, **질병(disease)**, **무지(ignorance)**, **불결(squalor)**, **나태(idleness)**. 각각에 **소득보장·의료·교육·주택·고용** 정책이 대응한다. 이 가운데 보고서가 직접 다룬 것은 **궁핍**이며, 나머지는 다른 정책이 맡아야 한다고 보았다. **사회보험의 여섯 원칙**이 이 보고서의 핵심이다. **첫째, 균일한 생계급여(flat rate of subsistence benefit)** — 기여 기간과 소득에 관계없이 같은 금액을 준다. **둘째, 균일한 기여(flat rate of contribution)** — 소득과 관계없이 같은 금액을 낸다. **셋째, 행정책임의 통합(unification of administrative responsibility)** — 하나의 기금과 하나의 부처가 관리한다. **넷째, 급여의 적정성(adequacy of benefit)** — 급여가 최저생활에 충분해야 한다. **다섯째, 적용범위의 포괄성(comprehensiveness)** — 모든 국민과 모든 위험을 포괄한다. **여섯째, 대상의 분류(classification)** — 피용자·자영자·주부·무직자·취업연령 미달자·퇴직자의 여섯으로 나누어 각각에 맞게 설계한다. 보고서는 사회보험이 작동하기 위한 **세 가지 전제(전제조건)**도 들었다 — **아동수당(family allowance)**, **포괄적 보건의료서비스**, **완전고용**. 사회보험만으로는 부족하며 이 셋이 함께 갖추어져야 한다는 것이다. **결과.** 전후 노동당 정부가 보고서를 입법으로 옮겼다 — **가족수당법(1945)**, **국민보험법(1946)**, **국민보건서비스법(NHS, 1946)**, **국민부조법(1948)**. 1948년에 국민부조법이 시행되면서 **구빈법이 최종적으로 폐지**되었고, 영국은 「요람에서 무덤까지(from cradle to grave)」로 불리는 복지국가가 되었다. 1950~60년대는 **복지국가의 황금기**로, 케인스주의 경제정책과 완전고용을 배경으로 급여가 꾸준히 확대되었다.

복지국가의 위기와 신자유주의

복지국가의 황금기는 1970년대에 끝났다. 직접적 계기는 **1973년과 1979년의 두 차례 석유파동**이며, 그로 인해 **스태그플레이션** — 경기 침체와 물가 상승이 함께 오는 상태 — 이 나타났다. 케인스주의는 불황에는 지출을 늘리고 과열에는 줄이라고 처방하는데, 침체와 인플레이션이 동시에 오면 어느 쪽도 쓸 수 없다. **케인스주의의 처방이 듣지 않는 상황**이 복지국가의 이론적 기반을 흔들었다. **위기의 내용**은 여러 갈래로 정리된다. **재정 위기** — 저성장으로 세수는 줄고 실업급여 등 지출은 늘어 적자가 쌓였다. **완전고용의 붕괴** — 베버리지 설계의 전제가 무너지면서 사회보험의 산술이 깨졌다. **인구 고령화** — 연금과 의료 지출이 구조적으로 늘어난다. **가족 구조의 변화** — 한부모가구와 여성의 노동시장 참여가 늘면서 기존 설계(남성 생계부양자 모델)가 맞지 않게 되었다. **관료제의 비효율과 정부실패**에 대한 비판도 함께 커졌다. **신자유주의**가 그 자리를 채웠다. **하이에크(F. Hayek)**와 **프리드먼(M. Friedman)**이 이론적 배경이 되었고, 영국의 **대처(M. Thatcher)** 정부와 미국의 **레이건(R. Reagan)** 정부가 이를 정책으로 옮겼다. 처방은 **감세, 공공지출 삭감, 공기업 민영화, 규제 완화, 노동시장 유연화, 복지의 선별주의화**다. 국가의 역할을 줄이고 시장과 개인의 책임을 늘린다는 것이 요지다. 다만 복지국가가 해체되지는 않았다. 지출의 총량은 크게 줄지 않았고, 오히려 실업과 고령화 때문에 늘어난 나라도 있다. 실제로 일어난 것은 **급여 수급 요건의 강화**, **자산조사의 확대**, **근로연계의 강화(workfare)**, **전달의 민영화**다. 곧 **규모의 축소가 아니라 성격의 변화**였다는 것이 오늘의 평가다. 한편 **복지국가의 위기를 어떻게 볼 것인가**에 대해서도 관점이 갈린다. **신우파**는 복지가 시장을 왜곡하고 근로 의욕을 꺾어 위기를 불렀다고 보고, **신마르크스주의**는 자본주의가 축적과 정당화라는 두 기능을 동시에 수행할 수 없어 생긴 구조적 모순이라고 본다(오코너의 **재정 위기론**).

제3의 길과 사회투자국가

**제3의 길(the Third Way)**은 1990년대에 **기든스(A. Giddens)**가 이론화하고 영국의 **블레어(T. Blair)** 노동당 정부가 정책으로 옮긴 노선이다. **국가 주도의 낡은 사회민주주의(제1의 길)**도 **시장에 맡기는 신자유주의(제2의 길)**도 아닌 제3의 길을 찾자는 것이다. 핵심 명제는 **「권리에는 책임이 따른다(no rights without responsibilities)」**다. 급여를 받을 권리에는 일하려는 노력이라는 책임이 따라야 한다는 것이며, 여기서 **근로연계복지(workfare)**가 나온다. **「일하는 복지(welfare to work)」**라는 표어가 이 노선을 요약한다. 또 하나의 축은 **소득 재분배에서 기회의 재분배로**, 곧 **결과를 나누는 대신 능력을 길러 주는 쪽**으로 무게를 옮긴 것이다. **인적자본에 대한 투자**, 특히 **교육과 직업훈련**이 중심에 놓인다. 기든스는 이를 **사회투자국가(social investment state)**라 불렀다. **「사후의 소득 이전이 아니라 사전의 인적자본 투자」**가 원리이며, 대상의 무게중심이 **노인에서 아동으로** 옮겨 간다. 아동에게 투자하면 그 효과가 평생에 걸쳐 나타나고 미래의 복지 수요 자체를 줄인다는 논리다. 아동수당·보육·조기개입·평생학습이 이 노선의 대표적 정책이다. **복지혼합**도 제3의 길의 요소다. 국가가 유일한 공급자가 아니라 **시장·자원부문·가족과 역할을 나누고**, 국가는 재정 부담자와 규제자로 위치를 옮긴다. 기든스가 말한 **「적극적 복지(positive welfare)」**는 국가가 직접 주는 대신 사람들이 위험에 스스로 대응할 능력을 길러 준다는 뜻이다. **비판**도 분명하다. 첫째, 결국 **신자유주의의 완화판**에 지나지 않는다는 지적이다. 근로연계와 민영화를 받아들인 점에서 방향이 같다는 것이다. 둘째, **일할 수 없는 사람**이 밀려난다. 인적자본 투자는 일할 수 있는 사람에게 유효하며, 중증장애인이나 고령자에게는 답이 되지 않는다. 셋째, **현재의 빈곤을 미래의 투자로 미룬다**는 비판이다. 아동에 대한 투자가 옳더라도 지금 굶는 노인의 문제가 해결되지는 않는다.

발달이론

산업화론과 독점자본이론

복지국가가 왜 생겼는가를 설명하는 이론은 여럿이며, **무엇을 원동력으로 보는가**에 따라 갈린다. **산업화론(수렴이론)**은 **산업화 자체**가 복지국가를 낳았다고 본다. 산업화는 도시화·핵가족화·노령화를 낳아 **새로운 욕구**를 만들고, 동시에 경제성장으로 **그 욕구를 충족할 자원**을 만든다. 그래서 이념이나 정치체제와 무관하게 산업화 수준이 비슷하면 복지제도도 비슷해진다는 **수렴(convergence)** 명제가 따라 나온다. **윌렌스키(H. Wilensky)**가 60여 개국을 비교해 **경제발전 수준이 사회보장 지출을 가장 잘 설명한다**고 한 연구가 대표적이다. **기술결정론적**이라는 비판을 받으며, 산업화 수준이 비슷한 미국과 스웨덴의 복지가 크게 다르다는 사실이 반증으로 제시된다. **독점자본이론(신마르크스주의)**은 복지국가를 **독점자본주의 단계의 산물**로 본다. 자본이 축적을 이어 가려면 노동력을 재생산하고 체제의 정당성을 유지해야 하는데, 그 기능을 국가가 복지로 수행한다는 것이다. 세 갈래로 나뉜다. **도구주의**는 국가를 **자본가 계급의 도구**로 보아, 복지정책이 자본가의 이익을 위해 만들어진다고 한다. **구조주의**는 개별 자본가의 의도와 무관하게 **자본주의 체제의 구조 자체가** 국가로 하여금 복지를 하게 만든다고 본다(풀란차스). **정치적 계급투쟁론**과 겹치는 갈래도 있다. **음모이론(사회통제론)**은 복지의 목적을 **사회 안정과 노동력 통제**로 본다. **피븐과 클로워드(F. Piven & R. Cloward)**는 『빈민규제』에서 **사회 소요가 커지면 급여가 늘고 안정되면 줄어든다**는 순환을 제시했다. 비스마르크의 사회보험이 이 관점의 역사적 근거로 쓰인다. 산업화론이 **기능주의적**이고 **몰정치적**인 데 비해, 독점자본이론과 음모이론은 **갈등과 권력**을 중심에 둔다는 점이 두 계열의 큰 차이다.

사회민주주의론·이익집단론·국가중심이론

**사회민주주의론(권력자원이론)**은 복지국가를 **노동계급의 정치적 힘**의 산물로 본다. 노동조합의 조직률이 높고 좌파 정당이 오래 집권한 나라일수록 복지가 발달한다는 것이며, **코르피(W. Korpi)**와 **스티븐스(J. Stephens)**가 대표적 논자다. 계급 갈등이 **시장이 아니라 의회와 선거**로 옮겨 가면서 노동계급이 **권력자원(power resources)** — 조직과 표 — 을 축적해 복지를 얻어 냈다는 설명이다. 산업화론이 설명하지 못한 **미국과 스웨덴의 차이**를 노동운동과 좌파 정당의 힘으로 설명한다는 점이 이 이론의 강점이다. **에스핑-안데르센의 유형론**도 이 계열에서 나왔다. **이익집단정치이론**은 복지의 확대를 **계급이 아니라 다양한 이익집단의 경쟁과 타협**으로 설명한다. 노동계급만이 아니라 노인·장애인·여성·농민 같은 집단이 각자 조직을 만들어 요구하고, 정치인은 표를 얻기 위해 그 요구에 응한다는 것이다. 특히 **인구 고령화**로 노인 집단의 표가 커지면서 연금이 확대되는 현상을 잘 설명한다. 계급이 약해진 사회에서 복지 정치를 설명하는 틀로 쓰인다. **국가중심이론**은 설명의 초점을 **국가 자체**에 둔다. 사회의 요구가 아니라 **국가 관료의 자율성과 능력**, 행정 구조, 정책의 유산이 복지를 만든다는 것이다. **스카치폴(T. Skocpol)**이 대표적이며, 국가를 사회의 요구를 받아 적는 그릇이 아니라 **독자적 행위자**로 본다. 복지 관료가 자기 조직과 예산을 키우려는 유인, 앞선 정책이 뒤의 선택을 제약하는 **경로의존성**이 이 이론의 재료다. 네 계열을 함께 놓으면 설명의 층위가 다르다는 것이 보인다. 산업화론은 **경제**, 독점자본이론은 **자본**, 사회민주주의론은 **노동**, 이익집단론은 **여러 집단**, 국가중심이론은 **국가**를 각각 주역으로 세운다. 어느 하나가 옳다기보다 **나라와 시기에 따라 설명력이 다르다**는 것이 오늘의 정리다.

확산이론과 시민권론

**확산이론(전파이론)**은 복지제도가 **한 나라에서 다른 나라로 퍼져 나간다**고 설명한다. 어떤 나라가 제도를 만들면 이웃 나라나 교류가 많은 나라가 그것을 본떠 도입한다는 것이며, **지리적 인접성**과 **국제기구·전문가 네트워크**가 통로가 된다. 독일의 사회보험이 오스트리아·북유럽·영국으로 퍼진 것, 국제노동기구(ILO)의 협약과 권고가 각국 입법에 영향을 준 것이 근거로 제시된다. 확산의 방향에 따라 **위계적 확산**(선진국에서 후진국으로)과 **공간적 확산**(인접국 사이)으로 나누기도 한다. 이 이론은 **왜 어떤 나라가 자기 발전 단계에 앞서 제도를 도입하는가**를 설명하는 데 유용하다. 우리나라가 1인당 소득이 낮던 시기에 산재보험(1964)과 의료보험(1977)을 도입한 것이 그 예로 자주 인용된다. 반면 **왜 어떤 나라는 받아들이고 어떤 나라는 안 받아들이는가**를 설명하지 못한다는 한계가 있다. **시민권론**은 **마셜(T. H. Marshall)**이 제시한 틀이다. 그는 시민권이 **세 단계로 발전**했다고 보았다. **공민권(civil rights, 18세기)** — 신체의 자유, 언론·사상·신앙의 자유, 재산권, 계약의 자유, 재판을 받을 권리. 대응하는 제도는 **법원**이다. **정치권(political rights, 19세기)** — 선거권과 피선거권, 정치 참여의 권리. 대응하는 제도는 **의회**다. **사회권(social rights, 20세기)** — 최소한의 경제적 복지와 보장, 사회적 유산을 공유하고 **그 사회의 기준에 비추어 문명화된 삶**을 살 권리. 대응하는 제도는 **교육제도와 사회복지서비스**다. 마셜의 요지는 **사회권이 시민권의 완성**이라는 것이다. 공민권과 정치권만으로는 형식적 자유에 그치고, 사회권이 있어야 그 자유를 실제로 행사할 수 있다. 그래서 복지국가는 시혜가 아니라 **시민권의 실현**이 된다. **비판**도 있다. 발전 단계가 **영국 중심**이라 다른 나라에 맞지 않고(독일은 사회권이 정치권보다 먼저 왔다), 세 권리가 언제나 **누적적으로 발전하지는 않으며**(신자유주의기에 사회권은 후퇴했다), 계급과 젠더에 따라 시민권의 실제 내용이 달랐다는 지적이다.

이념의 갈래

조지와 윌딩의 여섯 이념

**조지와 윌딩(V. George & P. Wilding)**은 복지에 대한 이념을 스펙트럼 위에 배열했다. 처음 네 갈래를 제시했다가 뒤에 두 갈래를 더해 여섯이 되었다. **반집합주의(anti-collectivism)**는 **자유·개인주의·불평등**을 핵심 가치로 삼는다. 시장이 자원을 가장 잘 배분하므로 국가의 개입은 최소여야 하고, 복지국가는 자유를 침해하고 효율을 해친다고 본다. 하이에크와 프리드먼이 여기 든다. 복지에 가장 **부정적**인 갈래다. **소극적 집합주의(reluctant collectivism)**는 자본주의가 **스스로 고쳐지지 않는 결함**을 가졌음을 인정하고, 그 결함을 메우는 **제한적 개입**을 받아들인다. 시장을 지지하되 실용적으로 국가를 부른다는 점에서 「마지못한」 집합주의다. 케인스와 베버리지가 여기 든다. **페이비언 사회주의(Fabian socialism)**는 **평등·자유·우애**를 핵심 가치로 삼고, **점진적이고 의회주의적인 방법**으로 사회주의에 이르려 한다. 복지국가를 사회주의로 가는 **디딤돌**로 보며, 국가의 적극적 역할과 보편주의를 지지한다. 티트머스와 토니가 여기 든다. **마르크스주의**는 복지국가를 **자본주의의 근본 모순을 가리는 미봉책**으로 본다. 빈곤과 불평등의 뿌리가 생산수단의 사적 소유에 있으므로, 소유 구조를 바꾸지 않는 복지는 문제를 해결하지 못하고 오히려 체제를 연장시킨다는 것이다. 뒤에 더해진 둘은 **페미니즘**과 **녹색주의(생태주의)**다. **페미니즘**은 복지국가를 양면적으로 본다 — 여성의 돌봄 부담을 덜어 주고 일자리를 제공한 점에서 긍정적이지만, **남성 생계부양자 모델**을 전제로 설계되어 여성을 남성에게 의존하게 만든 점에서 부정적이다. **녹색주의**는 복지국가가 **경제성장을 전제**로 한다는 점을 문제 삼는다. 성장이 환경을 파괴하므로 성장에 기댄 복지는 지속 가능하지 않으며, 성장 대신 **탈물질적 가치와 공동체**로 가야 한다고 본다.

유형화

에스핑-안데르센의 세 유형

**에스핑-안데르센(G. Esping-Andersen)**은 『복지자본주의의 세 세계』(1990)에서 복지국가를 **지출의 크기가 아니라 분배의 원리**로 분류했다. 두 축을 세웠다. **탈상품화(de-commodification)**는 **노동자가 노동시장에 의존하지 않고도 생활을 유지할 수 있는 정도**다. 자본주의에서 사람은 자기 노동력을 상품으로 팔아야 사는데, 복지급여가 그 의존을 얼마나 덜어 주는가를 잰다. 급여의 수준, 수급 요건의 관대함, 적용 범위가 지표가 된다. **계층화(stratification)**는 **복지제도가 사회적 지위와 계층을 어떻게 만들어 내는가**다. 제도가 기존의 격차를 그대로 옮기는지, 새 격차를 만드는지, 없애는지를 본다. **자유주의(liberal) 복지국가**는 **탈상품화가 낮고** 계층화는 **이중구조**를 낳는다. 자산조사에 기초한 공공부조가 중심이고 급여 수준이 낮으며, 시장의 역할이 크다. 수급자에게 낙인이 따르고 그 결과 급여를 받는 사람과 시장에서 해결하는 사람으로 사회가 갈린다. **미국·영국·캐나다·오스트레일리아**가 여기 든다. **조합주의(corporatist)·보수주의 복지국가**는 **탈상품화가 중간**이고 계층화는 **직업적 지위를 그대로 유지**한다. 직업별로 나뉜 사회보험이 중심이라 공무원·사무직·생산직의 급여가 각각 다르다. **가족주의**가 강해 돌봄을 가족(주로 여성)에게 맡기고, **보충성 원칙**에 따라 가족이 못 할 때에만 국가가 나선다. **독일·프랑스·오스트리아·이탈리아**가 여기 든다. **사회민주주의(social democratic) 복지국가**는 **탈상품화가 높고** 계층화는 **평등**을 지향한다. 보편주의적 급여와 높은 수준의 사회서비스가 중심이고, 중산층까지 같은 제도에 포함해 이중구조를 만들지 않는다. **여성의 노동시장 참여**를 적극 지원하고 돌봄을 사회화한다. **스웨덴·덴마크·노르웨이** 등 북유럽이 여기 든다. **비판**도 많다. **젠더 관점의 부재**(무급 돌봄노동을 고려하지 않았다), **남유럽 모형**과 **동아시아 모형**을 담지 못한다는 지적, 세 유형이 현실을 지나치게 단순화한다는 비판이 대표적이다.

복지혼합과 복지다원주의

**복지혼합(welfare mix)**은 복지가 **국가 하나가 아니라 여러 주체의 조합**으로 공급된다는 관점이다. 주체는 넷으로 정리된다 — **국가(공공부문)**, **시장(민간 영리)**, **자원부문(비영리·제3섹터)**, **비공식 부문(가족·친척·이웃)**. **복지다원주의(welfare pluralism)**도 같은 뜻으로 쓰인다. 이 관점은 1970년대 복지국가의 위기 이후 힘을 얻었다. 국가가 모든 것을 공급하는 모델이 재정과 효율에서 한계를 드러내자, **역할을 나누자**는 논의가 나온 것이다. 다만 복지혼합은 새로운 발명이 아니라 **원래 있던 사실의 재발견**이기도 하다 — 복지국가 이전에도 가족과 교회, 상호부조 조직이 복지를 맡아 왔다. **공급의 세 기능**을 나누어 보면 논의가 또렷해진다. **재정(financing)**, **공급(provision)**, **규제(regulation)**가 그것이며, 이 셋이 반드시 한 주체에게 있을 필요는 없다. 국가가 **재정을 대고 규제하되 공급은 민간이 하는** 조합이 오늘 가장 흔한 형태다. 우리 사회복지시설의 다수가 **사회복지법인이 운영하되 국고보조를 받고 지자체의 감독을 받는** 구조인 것이 그 예다. **민영화(privatization)**는 복지혼합의 한 방향이다. **국가가 하던 일을 시장에 넘기는 것**이며, 형태는 여럿이다 — **소유의 민영화**(공기업 매각), **공급의 민영화**(위탁·계약), **재정의 민영화**(이용료 부담 확대), **이용자의 선택권 확대**(바우처). 우리나라의 **사회서비스 전자바우처**가 마지막 형태에 가깝다. **긍정적 평가**는 이용자의 선택권이 늘고 공급자 사이의 경쟁으로 질이 오르며 국가의 재정 부담이 줄어든다는 것이다. **부정적 평가**는 영리 추구가 서비스의 질을 떨어뜨리고, 수익이 나지 않는 지역과 대상이 배제되며(**크림 스키밍**), 공급자가 난립해 관리가 어려워지고, 종사자의 처우가 나빠진다는 것이다. **자원부문**의 역할도 새롭게 조명된다. 비영리 조직은 영리 추구가 없어 시장의 단점을 피하면서, 국가보다 유연하고 사각지대에 닿기 쉽다는 강점이 있다. 다만 재원이 불안정하고 서비스의 표준화가 어렵다.

정책과정

정책과정의 단계

**정책과정(policy process)**은 정책이 만들어지고 집행되고 평가되는 흐름을 단계로 나눈 것이다. 학자마다 나누는 방식이 조금씩 다르지만 대체로 여섯으로 정리된다. **문제의 형성(problem identification)** — 어떤 상태가 **사회문제**로 인식되는 단계다. 같은 현상이라도 사회가 문제로 여기지 않으면 정책이 되지 않는다. **아젠다 형성(agenda setting)** — 그 문제가 **정부의 논의 대상**이 되는 단계다. 사회문제는 많은데 정부가 다룰 수 있는 것은 적으므로, 무엇이 아젠다에 오르는가 자체가 권력의 문제다. **대안의 형성(policy formulation)** — 문제를 풀 여러 방안을 만들고 견주는 단계다. **정책의 결정(policy adoption)** — 대안 가운데 하나를 골라 **법률·예산·행정계획**의 형태로 확정하는 단계다. **정책의 집행(policy implementation)** — 결정된 것을 실제로 실행하는 단계다. **정책의 평가(policy evaluation)** — 집행 결과를 재고 그것을 다음 정책에 되먹이는 단계다. 이 단계 구분은 **분석을 위한 도구**이지 현실의 순서가 아니다. 실제로는 단계가 겹치고 되돌아가며, 집행 과정에서 정책의 내용이 바뀌기도 한다. 그래서 단계론(stage model)이 현실을 지나치게 단순화한다는 비판이 오래 있어 왔다. **아젠다 형성**은 이 가운데 가장 정치적인 단계다. **콥과 엘더(R. Cobb & C. Elder)**는 아젠다를 둘로 나누었다 — **체제 아젠다(공중 아젠다)**는 사회 구성원이 관심을 갖는 문제들의 목록이고, **제도 아젠다(정부 아젠다)**는 정부가 실제로 검토하기로 한 것들의 목록이다. 체제 아젠다에 오른 것 가운데 일부만 제도 아젠다로 올라간다. **무의사결정(non-decision making)**은 이 관문에서 작동하는 권력을 가리킨다 — **바흐라흐와 바라츠(P. Bachrach & M. Baratz)**는 어떤 문제가 **아예 논의되지 못하게 막는 것**도 권력의 행사라고 보았다. 지배층에게 불리한 의제가 조용히 배제되는 방식이다. **킹던(J. Kingdon)**의 **정책의 창(policy window)** 모형은 **문제의 흐름·정책(대안)의 흐름·정치의 흐름** 셋이 따로 흐르다가 어떤 계기에 만날 때 정책이 만들어진다고 본다. 큰 사고나 선거가 그 계기가 되며, 이때 열리는 짧은 기회를 **정책의 창**이라 부른다.

정책결정 모형

합리·만족·점증모형

**합리모형(rational model)**은 정책결정자가 **모든 대안과 그 결과를 알고** 가치를 명확히 하여 **최선의 대안을 고른다**고 전제한다. 목표를 정하고, 가능한 모든 대안을 찾고, 각 대안의 결과를 예측하고, 비용과 편익을 견주어 최적의 것을 선택한다는 것이다. **경제학적 인간(economic man)**을 전제하는 **규범적·이상적** 모형이며, 현실에서는 성립하기 어렵다 — 인간의 인지 능력에 한계가 있고, 정보 수집에 비용이 들며, 가치가 하나로 정리되지 않기 때문이다. **만족모형(satisficing model)**은 **사이먼(H. Simon)**이 제시했다. 인간은 **제한된 합리성(bounded rationality)** 안에서 판단하므로 최적의 대안이 아니라 **만족할 만한 수준(satisficing)**의 대안을 찾으면 탐색을 멈춘다는 것이다. 모든 대안을 검토하는 것이 아니라 **순차적으로 살펴보다가** 기준을 넘는 것이 나오면 고른다. **현실을 설명하는 기술적(記述的) 모형**이며, 다만 「만족할 만한 수준」이 주관적이라 보수적 결정에 그칠 수 있다는 지적을 받는다. **점증모형(incremental model)**은 **린드블롬(C. Lindblom)**이 제시했다. 정책은 **기존 정책에서 조금씩 수정**되는 방식으로 만들어진다는 것이며, 결정자는 과거의 정책을 출발점으로 삼아 약간의 변화만 검토한다. 이유는 셋이다 — 인지의 한계, 이해관계자와의 **타협**이 필요하다는 점, 급격한 변화의 위험이 크다는 점이다. **정치적 실현 가능성**을 중시하는 현실적 모형이며, 린드블롬은 이를 **「그럭저럭 헤쳐 나가기(muddling through)」**라 불렀다. 점증모형의 한계는 **보수성**이다. 기존 정책이 잘못되었을 때 근본적 전환을 설명하지 못하고, 기득권이 있는 정책이 계속 유지되는 것을 정당화한다는 비판을 받는다. 사회복지에서 새 제도를 도입할 때는 점증적이지 않은 결단이 필요한 경우가 많다. 세 모형은 **규범적(합리) → 기술적(만족) → 정치적(점증)**의 순서로 현실에 가까워진다고 읽을 수 있다.

혼합·최적·쓰레기통모형

**혼합모형(mixed-scanning model)**은 **에치오니(A. Etzioni)**가 합리모형과 점증모형의 절충으로 제시했다. 결정을 두 층으로 나눈다 — **근본적 결정**은 **합리모형**처럼 넓게 훑어 방향을 정하고, 그 안에서 이루어지는 **세부적 결정**은 **점증모형**처럼 조금씩 다듬는다. 카메라에 비유하면 **광각렌즈로 전체를 보고 망원렌즈로 세부를 보는** 방식이다. 합리모형의 이상주의와 점증모형의 보수성을 함께 피하려 했으나, **두 모형을 기계적으로 붙였을 뿐 독자적 내용이 없다**는 비판을 받는다. **최적모형(optimal model)**은 **드로어(Y. Dror)**가 제시했다. 점증모형이 지나치게 보수적이고 합리모형은 비현실적이라고 보아, **합리적 요소와 초합리적 요소를 함께** 고려하는 규범적 모형을 세웠다. **초합리성(extra-rationality)**은 직관·통찰·창의·가치판단처럼 계산으로 환원되지 않는 요소이며, 특히 **선례가 없는 문제**나 **자원과 시간이 부족한 상황**에서 결정적이라고 보았다. 정책과정을 **초정책결정(metapolicymaking) → 정책결정 → 후정책결정**의 세 단계로 나누고, 각 단계에 **환류(feedback)**를 두어 계속 개선하게 한 것도 특징이다. **쓰레기통모형(garbage can model)**은 **코헨·마치·올슨(M. Cohen, J. March, J. Olsen)**이 제시했다. **조직화된 무정부 상태(organized anarchy)**에서 결정이 어떻게 이루어지는가를 설명한다. 이 상태의 특징은 셋이다 — **선호의 불명확성**(무엇을 원하는지 스스로도 모른다), **불명확한 기술**(수단과 결과의 관계를 모른다), **참여자의 유동성**(누가 참여하는지 계속 바뀐다). 이런 조건에서 결정은 논리적 순서로 이루어지지 않는다. **문제·해결책·참여자·선택 기회**의 네 흐름이 쓰레기통 안에서 우연히 만날 때 결정이 난다. 해결책이 문제보다 먼저 있기도 하고, 문제와 상관없는 해결책이 붙기도 한다. 결정의 방식으로 **진빼기 결정(choice by flight)**과 **날치기 통과(choice by oversight)**가 제시된다 — 앞은 관련된 문제들이 지쳐 떠날 때까지 기다렸다가 결정하는 것이고, 뒤는 문제가 붙기 전에 재빨리 통과시키는 것이다. 세 모형을 함께 보면 **혼합모형과 최적모형은 규범적**(어떻게 해야 하는가)이고 **쓰레기통모형은 기술적**(실제로 어떻게 되는가)이다.

정책분석

분석의 세 차원 — 과정·산물·성과

**길버트와 스펙트(N. Gilbert & H. Specht)**는 사회복지정책 분석의 접근을 셋으로 나누었다. 무엇을 분석의 대상으로 삼는가에 따라 갈린다. **과정분석(process analysis)**은 **정책이 만들어지는 과정**을 본다. 어떤 문제가 어떻게 아젠다에 올랐는지, 누가 참여했고 어떤 이해관계가 부딪혔는지, 어떤 정치적 타협이 있었는지를 분석한다. 앞 장의 정책과정과 결정모형이 이 차원의 도구다. **역사적·정치적 분석**의 성격을 가지며, 「왜 이런 정책이 나왔는가」에 답한다. **산물분석(product analysis)**은 **정책의 내용과 그 안의 선택**을 본다. 정책이 어떤 선택을 했고 그 대안은 무엇이었으며 각 선택의 근거는 무엇인가를 분석한다. **길버트와 테렐의 네 선택 차원**(할당·급여·전달·재정)이 이 분석의 대표적 틀이며, 사회복지정책론에서 가장 자주 쓰인다. 「이 정책은 무엇을 어떻게 정했는가」에 답한다. **성과분석(performance analysis)**은 **정책의 결과**를 본다. 집행 결과가 목표를 얼마나 이루었는지, 의도하지 않은 효과는 없었는지를 분석한다. **효과성·효율성·형평성**이 잣대가 되며 양적 방법이 많이 쓰인다. 「이 정책은 무엇을 낳았는가」에 답한다. 세 차원은 **시간의 축**으로도 읽힌다 — 과정분석은 **정책이 만들어지기까지**, 산물분석은 **만들어진 그 시점**, 성과분석은 **집행된 뒤**를 본다. 셋은 배타적이지 않고 한 정책을 여러 차원에서 함께 분석하는 것이 보통이다. **정책분석의 성격**에 대해서도 구분이 있다. **기술적(descriptive) 분석**은 있는 그대로를 서술하고, **처방적(prescriptive) 분석**은 무엇을 해야 하는지를 제안한다. 또 **정책에 관한 분석(analysis of policy)**과 **정책을 위한 분석(analysis for policy)**을 갈라, 앞은 학문적 이해를 뒤는 정책 개선을 목적으로 한다고 보기도 한다.

길버트와 테렐의 네 선택 차원

**길버트와 테렐(N. Gilbert & P. Terrell)**은 사회복지정책의 산물분석 틀로 **네 가지 선택 차원**을 제시했다. 어떤 정책이든 이 넷을 정해야 하므로, 이 틀은 **분석의 체크리스트이자 설계의 순서**로 쓰인다. **할당(allocation)** — **누구에게 줄 것인가**. 급여를 받을 자격을 정하는 문제이며, **보편주의와 선별주의**의 선택, 그리고 **귀속적 욕구·보상·진단적 차등·자산조사 욕구**라는 네 원리가 여기 든다. **급여(benefit)** — **무엇을 줄 것인가**. 형태의 선택이며 **현금·현물·증서(바우처)·기회·권력·서비스**가 갈래다. 현금은 선택의 자유가 크고 운영이 쉬우며, 현물은 목표에 정확히 닿고 오남용이 적다. **전달(delivery)** — **어떻게 줄 것인가**. 급여를 이용자에게 이르게 하는 조직과 방법의 선택이며, **공공과 민간의 역할 분담**, 중앙과 지방의 관계, 서비스의 통합과 조정이 여기 든다. **재정(finance)** — **재원을 어디서 마련할 것인가**. **공공재원**(조세·사회보험료·조세지출)과 **민간재원**(기부금·이용료·기업복지·비공식 부문), 그리고 **중앙과 지방의 재정 분담**이 여기 든다. 네 차원은 **서로 얽혀 있다.** 보편주의로 할당하면 재정 부담이 커지므로 급여 수준을 낮추게 되고, 현금으로 주면 전달 조직이 단순해지지만 현물로 주면 공급 기관이 필요하다. 그래서 한 차원의 선택이 다른 차원을 제약한다. **각 차원의 선택 근거**로 길버트와 테렐은 **사회적 효과성**과 **비용 효과성**의 두 잣대를 든다. 앞은 사회통합과 존엄을 지키는가를 보고, 뒤는 자원을 낭비하지 않는가를 본다. 보편주의는 사회적 효과성에서, 선별주의는 비용 효과성에서 각각 앞선다는 것이 전형적인 대비다.

정책평가

평가의 유형과 기준

**정책평가(policy evaluation)**는 정책의 집행 결과를 체계적으로 재어 그 가치를 판단하는 활동이다. 목적은 **책무성의 확보**, **정책의 개선**, **학문적 지식의 축적**이다. **시점에 따른 유형.** **형성평가(formative evaluation)**는 **집행 중**에 이루어져 정책을 다듬는 데 쓰인다. **과정평가**라고도 하며, 집행이 계획대로 이루어지는지, 어디서 막히는지를 본다. **총괄평가(summative evaluation)**는 **집행이 끝난 뒤** 목표 달성 여부와 영향을 판단한다. **효과성 평가**와 **영향 평가**가 여기 든다. **내용에 따른 유형.** **과정평가**는 집행 절차와 활동을, **성과평가(결과평가)**는 산출과 결과를, **효율성 평가**는 투입 대비 산출을 본다. 성과의 층위는 **투입(input) → 활동(activity) → 산출(output) → 결과(outcome) → 영향(impact)**의 사슬로 정리되며, 산출은 **얼마나 했는가**(상담 건수), 결과는 **무엇이 달라졌는가**(취업 여부), 영향은 **더 넓은 변화**(지역의 빈곤율)를 가리킨다. **주체에 따른 유형.** **내부평가**는 정책을 집행하는 조직이 스스로 하고, **외부평가**는 제3자가 한다. 앞은 사정을 잘 알지만 객관성이 떨어지고, 뒤는 객관적이지만 맥락을 놓치기 쉽다. **평가의 기준**은 대체로 다섯이 든다. **효과성(effectiveness)** — 목표를 얼마나 이루었는가. **효율성(efficiency)** — 투입 대비 산출이 얼마인가. **형평성(equity)** — 자원이 공평하게 배분되었는가. **적절성(adequacy)** — 문제 해결에 충분한 수준인가. **대응성(responsiveness)** — 대상자의 욕구에 부합하는가. 여기에 **적합성(appropriateness)** — 목표 자체가 바람직한가 — 를 더하기도 한다. **평가의 어려움**은 인과의 확인에 있다. 결과가 정책 때문인지 다른 요인 때문인지 갈라내야 하고, 사회정책에서는 실험이 어렵다. 또 목표가 여럿이고 서로 충돌할 때 무엇을 기준으로 삼을지도 문제가 된다.

할당의 원칙

보편주의와 선별주의

**할당(allocation)**은 **누구에게 급여를 줄 것인가**를 정하는 차원이며, 그 첫 갈림길이 보편주의와 선별주의다. **보편주의(universalism)**는 **사회적 권리로서 모든 국민에게** 급여를 제공한다. 자격을 인구학적 기준(연령·거주 등)으로 정하고 **자산조사를 하지 않는다**. 급여를 받는 것이 부끄러운 일이 되지 않으므로 **낙인이 없고**, 모두가 이용자이므로 **사회통합**에 이롭다. 행정이 단순해 **운영효율성**이 높고, 중산층이 함께 포함되므로 제도를 지지하는 정치적 기반이 넓다. 대신 **비용이 크고 목표효율성이 낮다**. **선별주의(selectivism)**는 **자산조사 등으로 필요한 사람을 가려** 급여를 제공한다. 한정된 자원을 필요한 곳에 집중하므로 **목표효율성이 높고 비용이 적다**. 대신 **자산조사에 행정비용이 들고**, 조사 과정이 **낙인**을 낳아 자격이 있는데도 신청하지 않는 사람을 만든다. 급여를 받는 사람과 세금을 내는 사람이 갈려 **사회통합에 불리**하고, 소득이 조금 늘면 급여를 잃는 구조가 **빈곤의 함정**을 만든다. **우리나라의 예**를 보면 둘이 섞여 있다. 보편주의에 가까운 것 — **국민건강보험**(전 국민 가입), **아동수당**(연령 기준), **무상보육**, **의무교육**. 선별주의에 가까운 것 — **국민기초생활보장**(소득인정액과 부양의무자), **의료급여**, **긴급복지지원**, **기초연금**(65세 이상 중 70% 수준으로 소득인정액 기준이 있으므로 순수한 보편주의는 아니다). **절충의 형태**도 여럿이다. 자산조사 없이 **인구학적 기준**만 쓰되 소득 상위를 잘라 내는 방식, 급여는 보편적으로 주되 **세금으로 환수**하는 방식(클로백), 자산조사 대신 **행정자료로 자격을 확인**해 신청 부담을 줄이는 방식이 그것이다. 사회보장급여법 제13조제2항이 소득·재산 수준이 일정 기준 이하이면 **조사의 일부를 생략**하고 결정할 수 있게 한 것도 이 계열이다.

할당의 네 원리

**길버트와 테렐**은 할당의 근거를 네 가지 원리로 나누었다. 무엇을 자격의 근거로 삼는가에 따라 갈리며, **보편주의에서 선별주의로** 갈수록 뒤쪽 원리에 가까워진다. **귀속적 욕구(attributed need)** — **어떤 집단에 속한다는 사실만으로** 욕구가 있다고 보아 급여를 준다. 개별적인 조사 없이 **인구학적 기준**(연령·지역·거주 등)으로 자격을 정하며, 네 원리 가운데 **가장 보편주의적**이다. 아동수당, 노인의 지하철 무임승차, 무상보육이 그 예다. **보상(compensation)** — **사회에 특별한 기여를 했거나 사회로부터 부당하게 피해를 입은 사람**에게 준다. 앞의 예로 국가유공자와 독립유공자에 대한 보훈급여, 사회보험의 급여(기여에 대한 보상)가 있고, 뒤의 예로 도시개발로 이주하게 된 주민에 대한 지원, 일본군위안부 피해자 지원이 있다. **진단적 차등(diagnostic differentiation)** — **전문가의 진단과 판단**에 따라 자격을 정한다. 개별적인 사정이 이루어지되 **소득이 아니라 상태**를 본다. 장애 정도의 판정, 노인장기요양보험의 **등급판정**, 정신건강 관련 서비스의 대상 결정이 그 예다. **자산조사 욕구(means-tested need)** — **소득과 재산을 조사해** 기준 이하인 사람에게 준다. 개인의 **경제적 능력**을 직접 재는 것이며, 네 원리 가운데 **가장 선별주의적**이다. 국민기초생활보장, 의료급여, 긴급복지지원이 그 예다. 네 원리는 **개별성과 선별성의 정도**로 배열된다. 귀속적 욕구는 집단 단위이고 나머지 셋은 개인 단위이며, 진단적 차등과 자산조사 욕구는 개별 조사가 필요하다. 다만 **진단적 차등은 상태를, 자산조사 욕구는 경제력을** 본다는 점이 결정적으로 다르다. 한 제도가 **여러 원리를 겹쳐** 쓰기도 한다. 기초연금은 **귀속적 욕구(65세 이상)**와 **자산조사 욕구(선정기준액)**를 함께 쓰고, 장애인연금은 **진단적 차등(중증장애인)**과 **자산조사 욕구**를 겹친다.

자산조사

자산조사와 그에 따르는 문제

**자산조사(means test)**는 신청자의 **소득과 재산을 조사해** 급여 자격을 정하는 절차다. 선별주의 급여의 핵심 장치이며, 우리나라에서는 **소득인정액**이라는 개념으로 제도화되어 있다. **소득인정액**(국민기초생활 보장법 제2조제9호)은 **소득평가액과 재산의 소득환산액을 합산한 금액**이다. **소득평가액**은 실제소득(근로·사업·재산·이전소득)에서 장애·질병·양육 등 **가구 특성에 따른 지출요인**과 **근로를 유인하기 위한 요인**을 뺀 금액이고, **재산의 소득환산액**은 재산가액에서 **기본재산액과 부채**를 뺀 금액에 **소득환산율**을 곱한 것이다(제6조의3). 재산의 범위는 **일반재산·금융재산·자동차** 셋이다. **조사의 범위**는 본인만이 아니다. 사회보장급여법 제7조는 지원대상자와 그 **부양의무자**(배우자와 1촌의 직계혈족 및 그 배우자)를 조사 대상으로 하고, 인적사항·가족관계, 소득·재산·근로능력·취업상태, **급여 수급이력** 등을 본다. 국민기초생활 보장법 제21조제3항은 신청 시 **금융정보·신용정보·보험정보** 제공 동의 서면을 요구한다. **따라오는 문제**는 넷으로 정리된다. **낙인** — 조사 과정이 실패의 확인 절차가 되어 신청을 꺼리게 만든다. **행정비용** — 조사에 인력과 시간이 들고, 그 비용이 급여액에 비해 클 수 있다. **사생활 침해** — 금융·신용·보험 정보와 부양의무자의 사정까지 들여다본다. **빈곤의 함정** — 소득이 늘면 급여가 줄어 일할 유인이 사라진다. **완화 장치**도 법에 들어 있다. **근로소득공제**(소득평가액에서 근로 유인 요인을 뺀다), **자산형성지원 자산의 소득환산 제외**(제18조의8제3항), **조사의 일부 생략**(사회보장급여법 제13조제2항), **신청 철회·포기 유도 금지**(국민기초생활 보장법 제21조제5항), **부양의무자 기준의 단계적 완화**가 그것이다.

효과성

사회적 효과성과 비용 효과성

**길버트와 테렐**은 할당의 선택을 평가하는 두 잣대를 들었다. **사회적 효과성(social effectiveness)**은 급여가 **사회통합과 인간의 존엄을 얼마나 지키는가**를 본다. 급여가 권리로 주어지는가, 낙인이 따르는가, 수급자와 비수급자를 가르지 않는가, 사회적 연대를 키우는가가 잣대다. 이 기준에서는 **보편주의**가 앞선다 — 모두가 받으므로 낙인이 없고 사회가 갈리지 않는다. **비용 효과성(cost effectiveness)**은 **한정된 자원으로 얼마나 많은 목표를 이루는가**를 본다. 자원이 필요한 사람에게 정확히 갔는가(목표효율성), 총비용이 적은가가 잣대다. 이 기준에서는 **선별주의**가 앞선다 — 필요한 사람만 골라내므로 낭비가 적다. 두 잣대는 **자주 반대 방향을 가리킨다.** 보편주의는 사회적 효과성이 높고 비용 효과성이 낮으며, 선별주의는 그 반대다. 그래서 할당의 선택은 둘 사이에서 균형점을 찾는 일이 된다. 다만 **단순한 맞바꿈이 아니다.** 사회적 효과성이 낮으면 결과적으로 비용 효과성도 떨어질 수 있다 — 낙인 때문에 신청하지 않는 사람이 많으면 정작 필요한 사람에게 자원이 가지 않으므로 목표효율성이 떨어지고, 그 사람들의 문제가 뒤에 더 큰 비용으로 돌아온다. 반대로 보편주의가 언제나 비싼 것도 아니다 — 자산조사의 행정비용이 급여액에 비해 크면 보편적으로 주는 편이 총비용에서 유리할 수 있다. **시간의 축**도 판단을 바꾼다. 단기의 지출만 보면 선별주의가 싸지만, 아동에 대한 조기개입처럼 **장기의 사회적 비용**까지 셈에 넣으면 보편적 투자가 유리해질 수 있다. 앞 장의 **사회투자국가** 논리가 이 계산에 서 있다. 두 효과성은 **급여·전달·재정 차원에서도** 같은 방식으로 쓰인다. 현금은 사회적 효과성에서, 현물은 비용 효과성에서 앞서고, 공공 전달은 앞에서 민간 전달은 뒤에서 앞서는 경향이 있다.

급여의 형태

현금급여와 현물급여

**급여(benefit)**는 **무엇을 줄 것인가**의 차원이며, 가장 기본적인 갈림이 현금과 현물이다. **현금급여(cash benefit)**는 **돈을 주는 것**이다. 강점은 **소비자 주권**과 **선택의 자유**다. 받는 사람이 자신에게 가장 필요한 것에 쓸 수 있고, 무엇이 필요한지는 본인이 가장 잘 안다는 전제가 깔린다. **인간의 존엄**을 지키는 데도 유리하다 — 무엇을 쓸지 남이 정해 주지 않기 때문이다. **행정이 단순**해 운영효율성이 높고, 시장을 왜곡하지 않는다. 약점은 **목표 달성의 불확실성**이다. 아이를 위해 준 돈이 다른 데 쓰일 수 있고, 그래서 **오남용**의 우려가 제기된다. **현물급여(in-kind benefit)**는 **물건이나 서비스를 주는 것**이다. 강점은 **목표효율성**이다. 의료·교육·주거·돌봄처럼 특정 욕구를 겨눈 급여는 그 목적에 정확히 쓰인다. **규모의 경제**로 단가를 낮출 수 있고, **정치적 지지**를 얻기도 쉽다 — 납세자는 현금보다 현물이 「제대로 쓰인다」고 느낀다. 약점은 **선택의 제한**과 **낙인**, 그리고 **행정비용**이다. 공급 기관과 인력이 필요하고 그 관리에 비용이 든다. **우리 제도의 예**를 보면 갈래가 분명하다. 현금급여 — **국민연금 급여, 생계급여, 실업급여, 아동수당, 기초연금, 장애수당**. 현물급여 — **의료급여, 건강보험의 요양급여, 노인장기요양보험의 재가·시설급여, 사회복지시설의 서비스, 무상급식**. 한 제도 안에 둘이 함께 있기도 하다. 노인장기요양보험은 **재가급여와 시설급여(현물)**를 원칙으로 하되 **특별현금급여**를 예외로 두고, 건강보험은 요양급여(현물)를 원칙으로 하되 **요양비**(현금)를 예외로 둔다. 어느 쪽을 원칙으로 삼았는지가 그 제도의 성격을 말해 준다.

증서(바우처)와 기회·권력

현금과 현물 사이에, 그리고 그 밖에 여러 급여 형태가 있다. **증서(voucher)**는 **용도를 정한 구매권**이다. 정해진 서비스나 물품에만 쓸 수 있되 그 안에서 **공급자를 고를 수 있다**. 현금의 선택권과 현물의 목표효율성을 함께 취하려는 설계이며, **소비자 주권을 살리면서 오남용을 막는다**는 것이 논거다. 공급자끼리 경쟁하게 되어 서비스의 질이 오른다는 기대도 있다. 우리나라의 **사회서비스 전자바우처**(노인돌봄, 장애인활동지원, 산모신생아 건강관리 등)가 대표적이다. 다만 조건이 있다. **고를 만큼 공급자가 있어야** 하고, **이용자가 질을 판단할 수 있어야** 하며, **정보가 공개되어야** 한다. 셋이 갖추어지지 않으면 선택권은 이름뿐이 되고, 단가가 낮으면 경쟁이 질이 아니라 **인건비 깎기**로 나타난다. **기회(opportunity)**는 **재화가 아니라 진입의 통로**를 주는 급여다. 장애인 의무고용, 여성 할당제, 대학의 사회적 배려 전형, 국가유공자 자녀의 가산점이 그 예다. **비용이 적게 들면서 구조적 불평등을 겨눈다**는 강점이 있으나, 기회를 주어도 그것을 살릴 능력이 없으면 실효가 없고 역차별 논란이 따른다. **권력(power)**은 **의사결정에 참여할 권한**을 주는 급여다. 재화의 이전이 아니라 **자원 배분의 결정 과정에 대한 영향력**을 나눈다. 사회복지시설의 **운영위원회에 거주자 대표와 보호자 대표**가 들어가는 것(사회복지사업법 제36조), **지역사회보장협의체**에 서비스 이용자 쪽 대표가 참여하는 것, 정신건강복지법 제2조제9항이 **정신질환자의 정책 결정과정 참여 권리**를 명시한 것이 그 예다. 가장 근본적인 급여이지만 **효과를 측정하기 어렵고** 실제 영향력으로 이어지지 않을 수 있다. **서비스(service)**는 상담·치료·재활·돌봄처럼 **사람이 사람에게 제공하는 활동**이며, 현물급여의 한 갈래로 다루어지기도 한다. 티트머스가 사회서비스를 사회보장의 한 축으로 끌어올린 뒤 그 비중이 커졌다. **형태의 배열**을 **선택의 자유** 순으로 놓으면 **현금 > 증서 > 현물**이고, **목표효율성** 순으로 놓으면 그 반대다. 기회와 권력은 이 축 밖에서 **구조 자체를 바꾸는** 급여로 따로 선다.

급여의 평가

적절성과 운영효율성·목표효율성

급여를 평가하는 잣대는 여럿이며, 서로 다른 것을 재므로 함께 보아야 한다. **적절성(adequacy)**은 **급여가 필요를 채우기에 충분한가**를 본다. 사회보장기본법 제10조제1항이 「건강하고 문화적인 생활을 유지할 수 있도록 급여 수준의 향상에 노력하여야 한다」고 한 것, 국민기초생활 보장법 제4조제1항이 급여를 「건강하고 문화적인 최저생활을 유지할 수 있는 것」이어야 한다고 한 것이 적절성의 법적 표현이다. 적절성을 재는 기준으로 **최저생계비**, **기준 중위소득 대비 비율**, **소득대체율**이 쓰인다. **운영효율성(administrative efficiency)**은 **급여를 전달하는 데 드는 비용이 적은가**를 본다. 행정 인력, 조사 절차, 전산 체계에 드는 비용이며, **자산조사가 없을수록·급여 형태가 단순할수록** 높다. 보편적 현금급여가 가장 높고, 선별적 현물급여가 가장 낮다. **목표효율성(target efficiency)**은 **자원이 목표 집단에 얼마나 정확히 갔는가**를 본다. 두 방향의 오류로 나누어 재는 것이 정확하다 — **자격 없는 사람이 받는 것**과 **자격 있는 사람이 못 받는 것**이다. 선별적 급여는 앞을 줄이지만 뒤를 늘린다. **그 밖의 잣대**로 **형평성**(같은 처지에 같은 급여인가), **대응성**(욕구의 변화에 맞추어 조정되는가), **지속가능성**(재정적으로 유지될 수 있는가), **접근성**(필요한 사람이 실제로 이를 수 있는가)이 든다. **잣대끼리 부딪힌다.** 적절성을 높이려면 급여를 올려야 하는데 그러면 지속가능성이 걸리고, 목표효율성을 높이려 조사를 강화하면 운영효율성과 접근성이 떨어진다. 그래서 급여의 설계는 **어느 잣대를 앞에 둘 것인가**의 선택이 된다.

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사회서비스 전자바우처

**사회서비스 전자바우처**는 이용자가 **정해진 서비스를 정해진 한도 안에서 공급자를 골라 이용**하고, 그 비용을 전자적으로 결제·정산하는 제도다. 우리나라는 2007년부터 도입했다. **법적 근거**는 여러 갈래다. 사회보장기본법 제3조제1호가 사회보장급여에 **「이용권」**을 포함하고, 사회보장급여법 제2조제1호가 사회보장급여를 **「현금, 현물, 서비스 및 그 이용권」**으로 정의하며, 제29조제3항제4호가 한국사회보장정보원의 업무에 **사회서비스이용권의 이용·지급 및 정산에 필요한 정보시스템의 운영**을 넣었다. 개별 사업은 **사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률**과 각 근거법이 정한다. **주요 사업**으로 **노인맞춤돌봄서비스**, **장애인활동지원**(장애인활동 지원에 관한 법률), **산모신생아 건강관리지원**, **가사간병방문지원**, **지역사회서비스투자사업**, **발달재활서비스** 등이 있다. 노인장기요양보험은 별도의 사회보험이지만 이용자가 기관을 고르고 공단이 비용을 지급한다는 점에서 구조가 비슷하다. **설계의 논거**는 셋이다. **이용자의 선택권** — 공급자를 고를 수 있으므로 서비스가 이용자를 향하게 된다. **공급자의 경쟁** — 이용자가 떠날 수 있으므로 질을 높일 유인이 생긴다. **공급 기반의 확충** — 진입이 쉬워 민간 공급자가 늘고 서비스에 닿는 사람이 많아진다. **드러난 문제**도 뚜렷하다. **종사자의 처우** — 단가가 낮으면 경쟁이 인건비 인하로 나타나 저임금과 고용 불안이 생기고, 이직이 잦아져 서비스의 연속성이 떨어진다. **선택권의 형해화** — 공급자가 적은 지역에서는 고를 수 없고, 이용자가 질을 판단할 정보도 부족하다. **크림 스키밍** — 손이 덜 가는 이용자를 선호한다. **관리의 어려움** — 공급자가 많아지면 감독이 어려워지고 부정 청구의 위험이 커진다. **대응 장치**로 단가의 현실화, 종사자 처우 개선의 의무화, **기관 평가와 결과 공개**, 중증 이용자에 대한 가산, 전자 결제를 통한 청구 검증이 쓰인다.

전달체계의 기초

전달체계의 뜻과 원칙

**사회복지 전달체계(delivery system)**는 **급여와 서비스를 제공자로부터 이용자에게 이르게 하는 조직과 절차의 총체**다. 무엇을 누구에게 줄지 정해도(할당·급여) 그것이 닿지 않으면 정책은 실현되지 않으므로, 전달은 **정책과 현실을 잇는 다리**가 된다. **구조**는 두 축으로 나뉜다. **공급자 사이의 관계**로 보면 **중앙과 지방**, **공공과 민간**의 조합이고, **이용자와의 관계**로 보면 **행정체계**(정책을 결정하고 지원하는 층)와 **집행체계**(이용자를 직접 대면하는 층)로 나뉜다. **원칙**은 대체로 여섯이 든다. **전문성** — 서비스는 그 분야의 훈련을 받은 사람이 제공하여야 한다. **적절성** — 서비스의 양과 질, 제공 기간이 목표 달성에 충분하여야 한다. **포괄성** — 한 사람의 여러 욕구를 **함께** 다루어야 한다. **지속성** — 한번 시작된 서비스가 필요한 동안 끊기지 않고, 단계가 바뀌어도 이어져야 한다. **통합성** — 여러 서비스가 **하나의 창구·하나의 계획** 아래 조정되어야 한다. **평등성** — 성별·연령·소득·지역에 따라 차별 없이 제공되어야 한다. 여기에 **책임성**(전달의 결과에 대해 책임을 진다)과 **접근성**(이용자가 실제로 이를 수 있어야 한다)을 더하기도 한다. **우리 법의 표현**을 보면 이 원칙들이 조문으로 들어와 있다. 사회보장기본법 제29조는 전달체계를 **「지역적·기능적으로 균형잡힌」** 것으로 구축하고 **공공과 민간의 전달체계가 효율적으로 연계**되도록 노력하여야 한다고 한다(포괄성·통합성). 제25조제4항은 **연계성과 전문성**을 높이라고 한다. 사회보장급여법 제16조는 다른 보장기관의 권한에 속하면 **안내하고 의뢰**하도록 하고(통합성), 제42조의2의 **통합사례관리**는 여러 급여와 민간 서비스를 **종합적으로 연계·제공**하게 한다(포괄성·지속성).

역할분담

공공과 민간의 역할분담

전달체계는 **공공과 민간**이 나누어 맡는다. 어느 쪽이 무엇을 맡을지는 각자의 강점과 약점에서 나온다. **공공부문**의 강점은 **안정성·평등성·권리성·강제력**이다. 조세와 보험료라는 안정적 재원이 있고, 전국에 걸쳐 같은 기준으로 제공하며, 급여가 권리로 보장되고, 조사와 처분의 권한이 있다. 약점은 **경직성·관료제의 비효율·낮은 대응성**이다. 절차가 정해져 있어 개별 사정에 맞추기 어렵고, 변화가 느리다. **민간부문**의 강점은 **유연성·다양성·신속성·혁신**이다. 새로운 욕구에 빨리 대응하고, 지역과 대상에 맞춘 서비스를 만들며, 공공이 닿지 못하는 사각지대에 접근한다. 약점은 **재정의 불안정·서비스의 불균등·책무성의 약함**이다. 후원과 위탁에 기대므로 재원이 흔들리고, 지역과 기관에 따라 질이 다르며, 이용자가 권리로 요구하기 어렵다. **역할분담의 방식**은 여러 갈래다. **공공이 재정을 대고 민간이 공급**하는 것(위탁·계약·바우처)이 오늘 가장 흔하고, **공공과 민간이 각기 다른 대상을 맡는 것**, **민간이 먼저 개척하고 공공이 제도화하는 것**도 있다. 세 기능 — **재정·공급·규제** — 을 갈라 보면 조합이 분명해진다. **우리 법의 태도**는 협력과 연계 쪽이다. 사회보장기본법 제27조는 **민간의 참여**를 유도하도록 정책을 개발·시행하고 **경비의 전부 또는 일부를 지원**할 수 있게 한다. 제29조제3항은 **공공과 민간의 전달체계가 효율적으로 연계**되도록 노력하라고 한다. 사회복지사업법 제34조제5항은 국가·지자체가 설치한 시설을 **사회복지법인이나 비영리법인에 위탁**할 수 있게 하고, 제4조제5항은 민간의 증진활동이 활성화되고 국가의 사업과 **원활하게 연계**되도록 노력하라고 한다. **민영화의 위험**도 함께 논의된다. 공공성이 약해지고, 수익이 나지 않는 대상이 배제되며(크림 스키밍), 종사자의 처우가 나빠지고, 책임의 소재가 흐려진다는 것이다. 그래서 **규제와 평가**가 역할분담의 핵심 조건이 된다.

개선

전달체계의 문제와 개선전략

전달체계에서 반복해 나타나는 문제는 다섯으로 정리된다. **단편성(fragmentation)** — 서비스가 기관마다 따로 제공되어 이용자가 여러 창구를 돌아다녀야 한다. **비연속성(discontinuity)** — 단계가 바뀌거나 기관이 바뀌면 서비스가 끊긴다. 아동이 성인이 될 때, 병원에서 지역사회로 돌아올 때가 그 자리다. **비책임성(unaccountability)** — 문제가 생겨도 누가 책임지는지 분명하지 않고 이용자가 이의를 제기할 통로가 약하다. **비접근성(inaccessibility)** — 거리·비용·정보·낙인·절차 때문에 필요한 사람이 이르지 못한다. **중복과 누락** — 어떤 사람은 여러 기관의 서비스를 겹쳐 받고 어떤 사람은 아무 데서도 받지 못한다. **개선전략**은 대체로 여섯으로 든다. **정책결정 권한과 통제의 재구조화** — 권한을 어디에 둘지 바꾸는 것이다. **조정(coordination)**은 여러 기관을 잇고, **시민참여**는 이용자에게 결정 권한을 나눈다. **분권화(decentralization)**는 결정을 지방과 현장으로 내리고, **집권화(centralization)**는 반대로 올린다. **업무 배분의 재조직화** — 누가 무엇을 할지 바꾸는 것이다. **전문가의 역할 부여**로 전문성을 높이거나, **전문가 조직의 재구조화**로 팀 단위 협력을 만든다. **전달체계 구조 자체의 변경** — **접근 촉진**(찾아가는 서비스, 이동 상담), **의도적 중복**(일부러 여러 통로를 두어 하나가 막혀도 닿게 함)이 그 예다. **우리 제도의 대응**을 보면 이 전략들이 조문으로 들어와 있다. 단편성과 중복·누락에는 **통합사례관리**(사회보장급여법 제42조의2)와 **사회보장사무 전담기구**(제42조), 비접근성에는 **발굴 규정**(제11조~제13조)과 **직권 신청**(제5조), 비책임성에는 **이의신청**(제17조)과 **시설 운영위원회**(사회복지사업법 제36조), 비연속성에는 **자립지원**(아동복지법 제38조)과 **지역사회 복귀 지원**(사회복지사업법 제4조제8항)이 대응한다.

민영화와 권능부여국가

**민영화(privatization)**는 **국가가 하던 일을 시장이나 민간에 넘기는 것**이다. 1970년대 복지국가의 위기 이후 신자유주의 정책의 핵심 수단이 되었다. **형태**는 넷으로 나뉜다. **소유의 민영화** — 공기업이나 공공시설을 매각한다. **공급의 민영화** — 소유는 공공이 두되 운영을 민간에 위탁하거나 계약한다. **재정의 민영화** — 이용료와 본인부담을 늘려 재원의 일부를 이용자에게 옮긴다. **이용자 선택의 확대** — 바우처처럼 이용자가 공급자를 고르게 한다. **논거**는 효율과 선택이다. 경쟁이 비용을 낮추고 질을 올리며, 이용자가 고를 수 있어 서비스가 이용자를 향하게 된다는 것이다. **반론**은 공공성의 약화다. 영리 추구가 질을 떨어뜨리고, 수익이 나지 않는 대상과 지역이 배제되며(**크림 스키밍**), 종사자의 처우가 나빠지고, 책임의 소재가 흐려진다. **우리나라의 민영화**는 소유의 매각보다 **공급의 위탁과 이용자 선택의 확대** 쪽으로 진행되었다. 사회복지사업법 제34조제5항의 **시설 위탁**, 사회서비스 **전자바우처**, 노인장기요양보험의 **기관 지정** 방식이 그것이다. 사회보험 자체를 민영화한 예는 없다. **권능부여국가(enabling state)**는 이 흐름을 설명하는 개념이다. **길버트(N. Gilbert)**가 제시했으며, 국가가 **직접 급여를 제공하는 주체에서 민간의 활동을 가능하게 하고 조정하는 주체로** 옮겨 간다는 것이다. 국가는 **재정을 대고 규제하며 정보를 제공**하되 공급은 민간이 한다. 「복지국가에서 권능부여국가로」라는 표현이 이 전환을 요약한다. **평가**는 갈린다. 긍정적으로 보면 국가의 역할이 사라지는 것이 아니라 **더 정교해지는** 것이고, 부정적으로 보면 국가가 책임을 민간과 개인에게 떠넘기면서 **권리를 서비스 구매로** 바꾸는 것이다. 어느 쪽이 되는가는 **규제와 재정의 설계**에 달렸다는 것이 공통된 지적이다.

공공재원

조세 — 누진성과 역진성

사회복지의 **공공재원**은 크게 **조세**와 **사회보험료**, 그리고 **조세지출**로 나뉜다. 이 가운데 조세는 **가장 재분배적인 재원**이 될 수 있지만, 세목에 따라 성격이 크게 다르다. **누진세(progressive tax)**는 **소득이 늘수록 세율이 높아지는** 세금이다. **소득세**가 대표적이며, 우리나라는 과세표준 구간마다 세율이 올라가는 **초과누진세율** 구조를 쓴다. 재분배 효과가 가장 크다. **비례세(proportional tax)**는 소득과 무관하게 **같은 세율**을 매기는 것이다. **역진세(regressive tax)**는 결과적으로 **소득이 낮을수록 부담률이 높아지는** 세금이다. **부가가치세**가 역진성의 전형이다. 세율은 누구에게나 같은 10%이지만, 소득이 낮을수록 소득 가운데 **소비에 쓰는 비율**이 높으므로 소득 대비 부담률이 커진다. 명목상 비례세인데 **실질적으로 역진적**인 것이다. 담배·주류에 붙는 **개별소비세**도 같은 성격이다. **조세의 종류**를 다른 축으로 나누면 **직접세와 간접세**다. **직접세**는 부담하는 사람과 내는 사람이 같은 세금으로 소득세·법인세·재산세가 들고, **간접세**는 부담자와 납세자가 다른 세금으로 부가가치세·개별소비세가 든다. **직접세의 비중이 높을수록 조세의 재분배 효과가 크다**는 것이 일반적 평가다. **목적세와 보통세**의 구분도 있다. 목적세는 쓸 곳이 정해진 세금이며, 우리나라의 **농어촌특별세**, 지방교육세가 그 예다. **조세의 강점**은 **재분배 효과가 크고**, **강제성**이 있어 재원이 안정적이며, **보편적 급여의 재원**이 될 수 있다는 것이다. **약점**은 **조세저항**이 크고, 경기에 따라 세수가 흔들리며, 납세자와 수급자가 갈려 **정치적 지지를 얻기 어렵다**는 것이다.

사회보험료와 조세의 대조

**사회보험료**는 사회보험의 재원으로 걷는 기여금이다. 이름은 「보험료」이지만 강제로 걷고 법으로 정하므로 **조세와 비슷한 성격**을 함께 갖는다. 그래서 「목적세에 가깝다」고도 한다. **조세와 같은 점**은 **강제성**이다. 가입과 납부가 법으로 강제되고, 내지 않으면 체납처분으로 징수한다. **조세와 다른 점**은 **급여와의 연결**이다. 낸 사람이 받고 낸 만큼과 관련된 급여를 받으므로 **반대급부가 있다.** 조세는 낸 것과 받는 것 사이에 직접 연결이 없다. **부담의 구조**도 다르다. 사회보험료는 **사용자와 피용자가 나누어** 부담하는 것이 원칙이고(사회보장기본법 제28조제2항), 국가가 일부를 부담할 수 있다. 조세는 납세자가 혼자 부담한다. **역진성**이 사회보험료의 중요한 특징이다. 두 가지 이유에서 그렇다. 첫째, **상한(부과 상한)**이 있어 소득이 아무리 높아도 일정액 이상은 내지 않으므로, 고소득자의 소득 대비 부담률이 낮아진다. 둘째, **근로소득 중심**으로 부과되어 자산소득이 많은 사람의 부담이 상대적으로 작다. **두 재원의 대조**를 정리하면 이렇다. **재분배 효과**는 조세(특히 누진적 직접세)가 크고 사회보험료는 작거나 역진적이다. **정치적 수용성**은 사회보험료가 높다 — 낸 만큼 받는다는 인식이 저항을 줄인다. **적용 범위**는 조세가 넓다 — 소득이 없어도 급여를 받을 수 있다. **재원의 안정성**은 사회보험료가 높다 — 목적이 정해져 있어 다른 데로 돌려지지 않는다. **우리나라의 구조**는 사회보험료의 비중이 크다. 국민연금·건강보험·고용보험·산재보험이 각각 보험료로 굴러가고, 조세는 공공부조와 사회서비스, 그리고 사회보험에 대한 국고 지원에 쓰인다. 사회보장기본법 제28조가 **사회보험은 사용자·피용자·자영업자 부담, 공공부조와 저소득층 사회서비스는 국가와 지방자치단체 부담**으로 갈라 놓은 것이 그 설계다.

조세지출과 근로장려세제

**조세지출(tax expenditure)**은 **세금을 깎아 주는 방식으로 이루어지는 지원**이다. 정부가 돈을 주는 대신 받을 세금을 받지 않는 것이므로, 재정에서 보면 지출과 같은 효과를 낸다. 그래서 「보이지 않는 복지」 또는 **숨은 보조금**이라 불린다. 티트머스가 말한 **재정복지**가 바로 이것이다. **형태**는 셋이다. **소득공제**는 **과세표준을 줄여** 주는 것이고, **세액공제**는 **산출된 세액에서 직접 빼** 주는 것이며, **비과세**는 아예 과세 대상에서 제외하는 것이다. 우리나라의 인적공제·의료비 공제·교육비 공제·연금보험료 공제가 그 예다. **분배 효과**가 형태마다 다르다. **소득공제는 역진적**이다. 과세표준을 줄여 주므로 **세율이 높은 사람이 더 큰 혜택**을 얻고, 세금을 낼 소득이 없는 사람은 아무 혜택도 받지 못한다. **세액공제는 상대적으로 덜 역진적**이다. 세율과 무관하게 같은 금액을 빼 주기 때문이다. 그래서 우리나라는 여러 공제를 소득공제에서 세액공제로 바꾸어 왔다. **근로장려세제(EITC)**는 조세지출을 재분배 방향으로 쓴 대표적 제도다. **일하는 저소득 가구에 근로소득에 따라 산정한 장려금을 지급**하며, 세금을 낼 소득이 없어도 **돈을 돌려주는 환급형(refundable)** 구조라는 점이 핵심이다. 우리나라는 2008년에 도입했다. 설계의 요점은 **점증-평탄-점감**의 세 구간이다. 소득이 늘수록 장려금이 **함께 늘고**(점증), 일정 구간에서 **유지되다가**(평탄), 그 위에서 **서서히 줄어든다**(점감). 소득이 늘 때 급여가 곧바로 줄어드는 공공부조와 달리 **일할수록 유리한 구간**을 만들어 **빈곤의 함정**을 피한다. 앞 장의 스핀햄랜드법이 실패한 지점을 설계로 넘어선 것이다. **한계**도 있다. **일하지 않는 사람에게는 닿지 않는다.** 근로소득이 있어야 받으므로 실업자와 근로능력이 없는 사람은 대상이 아니다. 또 **저임금을 보조하는 셈**이라 고용주가 임금을 올릴 유인을 줄인다는 지적도 있다.

민간재원

기부금·이용료·기업복지·비공식 부문

**민간재원**은 공공 밖에서 마련되는 사회복지 재원이며 넷으로 나뉜다. **자발적 기여(기부금)** — 개인과 기업이 자발적으로 내는 돈과 물품이다. **사회복지공동모금회**가 대표적인 통로이며, 모금회법 제17조가 재원으로 **공동모금에 의한 기부금품**, 법인·단체의 출연, **복권수익금**을 든다. 기부금에는 **세제 혜택**이 붙어 사실상 조세지출과 결합되어 있다. 강점은 **자발성과 유연성**이고, 약점은 **불안정성**과 **경기에 따른 변동**이다. **이용료(사용자 부담)** — 서비스를 받는 사람이 내는 돈이다. 건강보험의 **본인일부부담금**, 노인장기요양보험의 **본인부담금**, 사회복지시설의 이용료가 그것이다. 강점은 **재정 부담을 나누고 도덕적 해이를 줄인다**는 것이고, 약점은 **저소득층의 접근을 막는다**는 것이다. 그래서 **본인부담상한제**(국민건강보험법 제44조제2항)와 **의료급여 수급자의 본인부담 면제**(노인장기요양보험법 제40조제2항) 같은 완충 장치가 함께 있다. **기업복지** — 기업이 종업원에게 제공하는 복지다. 사택·학자금 지원·기업연금·단체보험·구내식당이 그 예이며, 티트머스의 **직업복지**가 이것이다. 강점은 **국가 재정 부담 없이 복지가 늘어난다**는 것이고, 약점은 **좋은 일자리에 있는 사람일수록 많이 받아** 노동시장의 격차를 복지의 격차로 옮긴다는 것이다. **비공식 부문** — 가족·친척·이웃이 제공하는 돌봄과 지원이다. 금전으로 셈해지지 않지만 실제로 가장 큰 복지 공급자다. 강점은 **즉시성과 친밀성**이고, 약점은 **부담이 특정 구성원(주로 여성)에게 몰리고** 가족의 형편에 따라 크게 갈린다는 것이다. **전체적 평가.** 민간재원은 공공재원을 **보완**하지만 **대체할 수는 없다**. 불안정하고 불균등하며 권리로 요구할 수 없기 때문이다. 사회보장기본법 제27조가 민간의 참여를 **유도하고 지원**한다고 하면서도, 제25조제5항에서 **사회보험은 국가, 공공부조와 사회서비스는 국가와 지방자치단체의 책임**으로 못 박은 것이 그 관계를 보여 준다.

정부 간 재정

중앙정부와 지방정부의 재정관계

사회복지의 재정은 **중앙과 지방이 나누어** 부담한다. 사회보장기본법 제28조제1항이 「국가, 지방자치단체 및 민간부문 간에 **합리적으로 조정**되어야 한다」고 한 것이 그 원칙이다. **이전재정(정부 간 재정이전)**의 형태는 셋이다. **국고보조금**은 **용도가 정해진** 재원으로, 국가가 특정 사업의 비용 일부를 보조한다. 국가의 정책 의도를 관철할 수 있고 지역 간 격차를 줄이지만, **지방의 자율성을 제약**하고 **대응지방비(매칭)** 부담을 지운다. **지방교부세**는 **용도가 정해지지 않은** 일반재원으로, 지방의 재정력 격차를 메우는 데 쓰인다. 자율성이 높지만 사회복지에 쓰인다는 보장이 없다. **지방양여금** 형태는 폐지되었고 오늘은 앞의 둘이 중심이다. **분권교부세**는 2005년에 도입된 특수한 형태였다. 여러 국고보조사업을 지방으로 넘기면서 그 재원을 교부세로 준 것인데, **사회복지 지출이 빠르게 늘어난 반면 교부세는 그만큼 늘지 않아** 지방의 부담이 커졌다. 결국 2015년에 폐지되고 일부 사업이 국고보조로 되돌아갔다. **지방이양이 재정 이양 없이 이루어질 때 무슨 일이 생기는가**를 보여 준 사례로 인용된다. **논점**은 둘이다. **재정분권**은 지방이 지역 사정에 맞게 쓸 수 있게 하지만, **재정력의 지역 격차**가 그대로 복지의 격차가 된다. 재정이 약한 지자체는 사회복지 지출을 감당하지 못한다. 반대로 **중앙집권**은 전국에 같은 수준을 보장하지만 지역의 특성을 반영하지 못한다. **우리 법의 태도**는 사무의 성격에 따라 나눈다. 사회보장기본법 제25조제5항은 **사회보험은 국가의 책임**, **공공부조와 사회서비스는 국가와 지방자치단체의 책임**으로 시행함이 원칙이라 하되 **재정 형편 등을 고려하여 협의·조정할 수 있다**고 열어 둔다. 제26조는 지자체가 사회보장제도를 신설·변경할 때 **보건복지부장관과 협의**하도록 하여, 지방의 자율과 중앙의 조정이 부딪히는 자리를 만든다.

재분배

소득재분배의 유형

**소득재분배**는 시장이 만든 소득 분배를 정책으로 다시 조정하는 것이다. 방향과 기준에 따라 여러 유형으로 나뉜다. **수직적 재분배(vertical redistribution)**는 **고소득층에서 저소득층으로** 옮기는 것이다. 누진세로 걷어 공공부조로 주는 구조가 전형이며, 재분배 효과가 가장 크다. **수평적 재분배(horizontal redistribution)**는 **같은 소득 계층 안에서** 위험이나 상황에 따라 옮기는 것이다. 건강한 사람에서 아픈 사람으로(건강보험), 아이가 없는 사람에서 있는 사람으로(아동수당), 취업자에서 실업자로(고용보험) 옮기는 것이 그 예다. **세대 간 재분배(intergenerational)**는 **현재 세대에서 미래 세대로, 또는 그 반대로** 옮기는 것이다. **부과방식 연금**이 전형이며, 지금 일하는 세대의 보험료로 지금의 노인에게 연금을 준다. **세대 내 재분배(intragenerational)**는 **같은 세대 안에서** 옮기는 것으로 **적립방식 연금**이 여기 가깝다. **단기적 재분배**는 **현재의 욕구에 대응해 즉시** 이루어지는 것으로 공공부조가 그 예이고, **장기적 재분배**는 **생애에 걸쳐** 이루어지는 것으로 연금이 그 예다. **우발적 재분배**는 위험이 발생한 사람에게 옮겨 가는 것으로 사회보험이 여기 들고, **의도적 재분배**는 정책이 목표로 삼아 이루어지는 것이다. **우리 제도의 예**를 보면 여러 유형이 겹친다. **국민연금**은 A값(전체 가입자 평균소득)이 들어가 **세대 내 수직적 재분배**가 일어나고, 부과방식 요소가 있어 **세대 간 재분배**도 함께 일어난다. **건강보험**은 소득에 비례해 걷고 필요에 따라 급여하므로 **수직적**이면서 건강한 사람에서 아픈 사람으로 가는 **수평적** 재분배다. **공공부조**는 조세로 걷어 저소득층에 주므로 **수직적·단기적**이다. **재분배 효과를 재는 방법**으로는 **시장소득과 처분가능소득의 지니계수 차이**, **빈곤율의 감소폭**이 쓰인다.

사회보장의 기초

사회보장의 개념과 사회보험의 원리

**사회보장(social security)**은 사회보장기본법 제3조제1호에 따르면 **출산, 양육, 실업, 노령, 장애, 질병, 빈곤 및 사망 등의 사회적 위험**으로부터 국민을 보호하고 삶의 질을 향상시키는 데 필요한 **소득·서비스를 보장하는 사회보험, 공공부조, 사회서비스**를 말한다. 곧 세 제도가 사회보장의 전부이며, 그 밖의 것은 이 법이 말하는 사회보장이 아니다. **사회보험**은 **사회적 위험을 보험의 방식으로 대처**하여 국민의 건강과 소득을 보장하는 제도다(같은 조 제2호). 「사회」와 「보험」이 결합한 말이며, 두 성격이 함께 있다. **보험의 원리**는 셋이다. **위험분산** — 같은 위험을 가진 사람들이 모여 기금을 만들고 위험이 실현된 사람에게 지급한다. **대수의 법칙** — 가입자가 많을수록 사고 발생률이 예측 가능해진다. **급여·반대급부의 관계** — 보험료를 낸 사람이 급여를 받는다. **「사회」가 더해지며 달라진 점**이 사회보험의 핵심이다. **강제가입** — 역선택을 막기 위해 법으로 가입을 강제한다. **소득비례 부담** — 보험료를 위험이 아니라 **소득에 비례**해 걷는다. 민영보험이라면 위험이 높은 사람이 많이 내야 하지만, 사회보험은 소득이 많은 사람이 많이 낸다. **사회적 적절성의 고려** — 낸 만큼만 주지 않고 **최소한의 생활이 되도록** 급여를 설계한다. **국가의 관리와 보장** — 국가가 관장하고 재정 안정에 책임을 진다. **사회보험의 특성**을 정리하면 **강제성·사회성·보험성·부양성**이다. 부양성은 세대 간·계층 간 부양의 요소가 들어 있다는 뜻이다. **우리나라의 5대 사회보험**은 **국민연금·국민건강보험·고용보험·산업재해보상보험·노인장기요양보험**이다. 도입 순서는 **산재보험(1964) → 건강보험(1977) → 국민연금(1988) → 고용보험(1995) → 노인장기요양보험(2008)**이다.

사회보험과 민영보험의 대조

사회보험과 민영보험은 **위험을 나누어 진다**는 점에서 같지만, 그 밖의 거의 모든 축에서 갈린다. **같은 점** — **위험분산**의 원리, **대수의 법칙**에 기초한 운영, **보험료를 미리 내고 사고가 나면 급여를 받는** 구조, **급여의 산정에 확률과 통계**를 쓴다는 것. **다른 점**을 축별로 보면 이렇다. **가입** — 사회보험은 **강제**, 민영보험은 **임의**다. **보험료** — 사회보험은 **소득에 비례**, 민영보험은 **위험에 비례**한다. **급여의 근거** — 사회보험은 **법률**, 민영보험은 **계약**이다. 그래서 사회보험의 급여는 **권리**로 다투어질 수 있고 행정소송의 대상이 된다. **급여의 원리** — 사회보험은 **사회적 적절성**(최소한의 생활)을 함께 고려하고, 민영보험은 **개인적 형평성**(낸 만큼)만을 따른다. **운영 주체** — 사회보험은 **국가 또는 공법인**, 민영보험은 **민간 회사**다. **재정의 최종 책임** — 사회보험은 **국가**가 지고, 민영보험은 계약자의 적립이 전부다. **목적** — 사회보험은 **최저생활 보장과 사회연대**, 민영보험은 **이윤과 개별 위험의 이전**이다. **인플레이션 대응** — 사회보험은 물가에 연동해 급여를 조정할 수 있으나 민영보험은 어렵다. **공공부조와의 대조**도 함께 정리해 두어야 한다. 사회보험은 **기여**를 전제로 하고 **자산조사가 없으며** 급여가 **권리**이고 **사전 대비**적이다. 공공부조는 **기여가 없고** **자산조사를 거치며** 재원이 **조세**이고 **사후 대응**적이다. 대상도 사회보험은 **가입자**, 공공부조는 **빈곤층**이다. **대상효율성**은 공공부조가, **사회적 효과성**은 사회보험이 앞선다. 사회보험은 낙인이 없고 중산층이 함께 포함되므로 정치적 기반이 넓다. 다만 **경계에 선 제도**들이 있어 표대로만 나뉘지는 않는다. **기초연금**은 기여가 없고 자산조사(선정기준액)가 있어 공공부조의 요건을 갖추었으나, 대상이 65세 이상의 70% 수준으로 넓어 준보편적 수당에 가깝다. **노인장기요양보험**은 사회보험이면서 자격을 소득이 아니라 **등급판정**이라는 상태로 정하고 의료급여 수급자의 본인부담금을 면제한다. **긴급복지지원**은 공공부조이면서 **먼저 지원하고 나중에 조사**하여 순서가 뒤집혀 있다. 그래서 어떤 제도를 분류할 때는 **기여의 유무·자산조사의 유무·재원**이라는 세 물음으로 판단하고, 애매하면 그 제도가 **어느 법에 편제되어 있는가**를 보는 것이 안전하다.

공적연금

재정방식 — 적립방식과 부과방식

연금의 **재정방식**은 **보험료를 언제 걷어 언제 주는가**의 문제이며, 두 방식으로 나뉜다. **적립방식(funded system)**은 **가입자가 낸 보험료를 쌓아 두었다가 그 사람이 노후에 받는** 방식이다. 기금이 쌓이고 그 운용수익이 급여의 재원이 된다. **강점**은 **세대 간 부담의 형평**이다. 자기가 낸 것을 자기가 받으므로 다음 세대에 부담을 넘기지 않고, **인구 구조의 변화에 강하다**. 기금이 쌓여 **자본시장에 자금을 공급**하는 효과도 있다. **약점**은 **인플레이션에 취약**하다는 것이다. 수십 년 뒤에 받을 돈의 실질 가치가 물가로 깎이고, **기금 운용의 위험**을 진다. 제도 초기에 기금이 쌓일 때까지 급여를 주지 못하는 **성숙 기간**도 필요하다. **부과방식(pay-as-you-go)**은 **지금 일하는 세대가 낸 보험료로 지금의 노인에게 준다**. 기금을 쌓지 않고 그해 걷어 그해 준다. **강점**은 **인플레이션에 강하다**는 것이다. 급여를 그때의 임금과 물가에 맞춰 조정할 수 있고, **제도 도입 즉시 급여를 지급**할 수 있어 초기 세대도 혜택을 본다. **세대 간 연대**를 제도로 구현한다. **약점**은 **인구 구조의 변화에 취약**하다는 것이다. 고령화로 받는 사람이 늘고 내는 사람이 줄면 후세대의 부담이 급격히 커진다. **우리 국민연금**은 **부분적립방식**이다. 완전적립도 완전부과도 아니며, 기금을 쌓되 그 규모가 장래 급여를 다 감당할 만큼은 아니다. 초기 가입자가 낸 것보다 많이 받는 구조로 출발했으므로 세대 간 이전 요소가 있고, 동시에 국민연금기금이라는 큰 적립금을 갖고 있다. **재정 안정화**의 방법은 셋이다 — **보험료율 인상**(현재 세대의 부담 증가), **급여 수준 인하**(미래 수급자의 손실), **수급 개시 연령 상향**(급여 기간 단축). 어느 쪽도 고통이 따르므로 연금 개혁이 정치적으로 어렵다.

확정급여식과 확정기여식

연금은 **급여의 결정 방식**에 따라서도 나뉜다. 앞 장의 재정방식(적립·부과)과는 **다른 축**이므로 섞지 말아야 한다. **확정급여식(DB, Defined Benefit)**은 **받을 급여가 미리 정해진** 방식이다. 가입기간과 소득에 따른 산식으로 급여액이 결정되고, 그 급여를 주기 위해 필요한 보험료를 걷는다. **가입자는 급여가 얼마인지 미리 알 수 있고**, 기금 운용의 위험과 인구 변화의 위험을 **제도(국가 또는 사용자)가 진다**. 우리 **국민연금**과 **공무원연금** 등 직역연금이 이 방식이다. **확정기여식(DC, Defined Contribution)**은 **낼 보험료가 미리 정해진** 방식이다. 정해진 보험료를 내고 그것을 운용한 결과에 따라 급여가 정해진다. **급여는 미리 알 수 없고**, 운용 위험을 **가입자가 진다**. 개인의 계정에 적립되므로 **세대 간 이전이 없고** 재정 문제가 생기지 않는다. 우리 **퇴직연금의 DC형**과 개인연금이 이 방식이며, 칠레 등 일부 국가가 공적연금을 이 방식으로 전환했다. **대조의 핵심은 위험의 귀속**이다. 확정급여식은 **제도가 위험을 지고** 가입자는 안정을 얻으며, 확정기여식은 **가입자가 위험을 지고** 제도는 재정 부담에서 벗어난다. **재분배**도 갈린다. 확정급여식은 급여산식에 재분배 요소를 넣을 수 있다 — 국민연금의 **A값**이 그것이다. 확정기여식은 자기 계정에 쌓인 것을 받으므로 **재분배가 원리상 없다**. **네 조합**을 함께 보아야 한다. 재정방식(적립·부과)과 급여방식(DB·DC)은 독립적인 축이므로 네 조합이 가능하다. 우리 국민연금은 **부분적립 ＋ 확정급여식**이고, 순수한 개인계정 방식은 **완전적립 ＋ 확정기여식**이다. **부과방식은 개념상 확정급여식과 짝을 이루기 쉽다** — 개인 계정이 없기 때문이다.

국민연금제도

**국민연금**은 **노령, 장애 또는 사망**에 대하여 연금급여를 실시하여 생활 안정과 복지 증진에 이바지함을 목적으로 한다(제1조). 이 세 위험이 그대로 급여의 세 갈래가 된다. **가입 대상**은 **국내에 거주하는 국민으로서 18세 이상 60세 미만**인 자이며, 공무원연금·군인연금·사학연금·별정우체국법의 적용을 받는 사람은 제외된다(제6조). **가입자**는 넷이다 — **사업장가입자**(당연적용사업장의 근로자와 사용자, 당연가입), **지역가입자**(사업장가입자가 아닌 자, 당연가입), **임의가입자**(앞의 둘이 아닌 자가 신청), **임의계속가입자**(가입자였던 자로서 60세가 된 자 등이 **65세가 될 때까지** 신청). **가입기간**(제17조)은 **월 단위**로 계산하며 **자격 취득일이 속하는 달의 다음 달부터 상실일 전날이 속하는 달까지**다. 보험료를 내지 않은 기간은 산입하지 않되, 사용자가 **기여금을 공제하고도 내지 않은 기간은 2분의 1**을 산입한다. **크레딧**으로 **군 복무**(최대 12개월, 병역의무 수행 6개월 미만이면 제외)와 **출산**(자녀 2명 이하는 1명마다 12개월, 3명 이상은 24개월에 초과 1명마다 18개월)이 추가 산입되며, 출산 크레딧의 재원은 **국가가 전부 또는 일부 부담**한다. **급여**(제49조)는 **노령연금·장애연금·유족연금·반환일시금** 넷이다. **노령연금**은 **가입기간 10년 이상**인 자에게 **60세**(특수직종근로자 55세)부터 지급하고, **조기노령연금**은 55세 이상이면서 **소득이 있는 업무에 종사하지 아니할 것**을 요건으로 한다. **분할연금**은 **혼인 기간 5년 이상**인 자가 이혼·상대방의 노령연금 수급권·본인 60세의 세 요건을 모두 갖추면 받으며 **5년 이내에 청구**하여야 한다. **재정과 관리**. 보험료는 사업장가입자의 경우 **부담금(사용자)과 기여금(가입자)**으로 나뉜다. 관리 운영은 **국민연금공단**이 맡고 보험료 징수는 **국민건강보험공단**이 위탁받아 한다. 재정방식은 **부분적립**, 급여방식은 **확정급여식**이다.

건강보장

국민건강보험 ① 적용과 급여

**국민건강보험**은 국민의 **질병·부상에 대한 예방·진단·치료·재활과 출산·사망 및 건강증진**에 대하여 보험급여를 실시하는 제도다(제1조). **보험자는 국민건강보험공단**이고(제13조) **사업의 주관은 보건복지부장관**이다(제2조). **적용 대상**(제5조)은 **국내에 거주하는 국민**이며 **의료급여 수급권자**와 유공자등 의료보호대상자는 제외된다. **피부양자**는 **직장가입자의 배우자, 직계존속(배우자의 직계존속 포함), 직계비속(배우자의 직계비속 포함)과 그 배우자, 형제·자매** 가운데 **직장가입자에게 주로 생계를 의존**하고 소득·재산이 기준 이하인 사람이다. **가입자**(제6조)는 **직장가입자와 지역가입자** 둘뿐이다. **모든 사업장의 근로자 및 사용자와 공무원 및 교직원**이 직장가입자가 되되 **고용 기간 1개월 미만의 일용근로자**, **현역병 등**은 제외된다. 지역가입자는 직장가입자와 그 피부양자를 제외한 가입자다. **자격의 취득·상실**. 취득은 **국내에 거주하게 된 날**이 원칙이고, 상실은 **사망·국적 상실·국외 이주는 그 날의 다음 날**, **피부양자가 된 날·수급권자가 된 날은 그 날**이다. 변동과 상실은 **14일 이내**에 **사용자 또는 세대주**가 신고한다. **보험급여**. **요양급여**(제41조)는 **진찰·검사, 약제·치료재료의 지급, 처치·수술 및 그 밖의 치료, 예방·재활, 입원, 간호, 이송** 일곱이다. **요양기관**(제42조)은 의료기관·약국·한국희귀필수의약품센터·보건소 등이며 **정당한 이유 없이 요양급여를 거부하지 못한다**. **본인일부부담금**을 내되 연간 부담이 **본인부담상한액**을 넘으면 **공단이 초과분을 부담**하고, 상한액은 **소득수준에 따라** 정한다(제44조). **그 밖의 급여** — **요양비**(제49조, 준요양기관 이용 등), **부가급여**(제50조, **임신·출산 진료비·장제비·상병수당**), **장애인 보조기기**(제51조), **건강검진**(제52조, 일반·암·영유아).

국민건강보험 ② 진료비 지불방식

**진료비 지불방식**은 **의료기관에 어떤 단위로 값을 치를 것인가**의 문제이며, 의료의 양과 질, 비용을 크게 좌우한다. **행위별수가제(fee-for-service)**는 **진찰·검사·처치 하나하나에 값을 매겨** 합산해 지불한다. 우리나라의 기본 방식이다. **강점**은 의료진의 자율성이 크고 새로운 기술이 빨리 도입되며 의료의 질이 유지되기 쉽다는 것이다. **약점**은 **과잉진료의 유인**이다. 많이 할수록 수입이 늘므로 검사와 처치가 늘고 총비용이 통제되지 않는다. 앞 장의 **공급자 유인 수요**가 나타나는 자리다. **포괄수가제(DRG)**는 **질병군별로 미리 정해진 금액**을 지불한다. 같은 진단이면 무엇을 얼마나 했든 같은 금액을 받으므로 **비용 절감의 유인**이 생기고 총비용이 예측 가능해진다. 약점은 **과소진료**와 **환자 골라 받기**의 위험이다. 우리나라는 백내장·편도·맹장·탈장·치질·제왕절개·자궁수술의 **7개 질병군**에 적용하고 있다. **인두제(capitation)**는 **등록한 사람 수에 따라** 정액을 지불한다. 영국 NHS의 일반의(GP)가 대표적이다. **예방에 유인**이 생긴다 — 환자가 건강해야 비용이 적게 들기 때문이다. 약점은 과소진료와 중증 환자 기피다. **총액계약제(global budget)**는 **보험자와 의료계가 한 해 총액을 미리 정하고** 그 안에서 배분한다. 독일이 쓰는 방식이며 **총비용의 통제가 가장 확실하다.** 약점은 연말에 재원이 소진되면 진료가 제한될 수 있다는 것이다. **봉급제**는 의사에게 고정 급여를 주는 방식이다. **심사와 평가**는 **건강보험심사평가원**이 맡는다(제62조·제63조). 요양기관이 심사평가원에 **심사청구**를 하면 심사평가원이 심사해 공단과 기관에 통보하고, **공단이 비용을 지급**한다(제11조 참조). **돈을 주는 곳과 심사하는 곳을 갈라 둔 것**이 이 구조의 핵심이다.

노인돌봄

노인장기요양보험

**노인장기요양보험**은 **고령이나 노인성 질병으로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인등**에게 신체활동·가사활동 지원 등의 장기요양급여를 제공하여 노후의 건강증진과 생활안정을 도모하고 **그 가족의 부담을 덜어줌**을 목적으로 한다(제1조). 목적 조문에 **가족의 부담**이 명시된 것이 이 법의 특징이다. **노인등**은 **65세 이상의 노인 또는 65세 미만으로서 치매·뇌혈관성질환 등 노인성 질병을 가진 자**다(제2조제1호). 곧 **연령이 아니라 상태**가 자격의 축이다. 급여는 **6개월 이상 동안 혼자서 일상생활을 수행하기 어렵다고 인정되는 자**에게 제공한다. **관리 구조**. **사업의 관장은 보건복지부장관**, **보험자는 공단**(국민건강보험공단)이며, 가입자는 **건강보험 가입자와 같다**(제7조). 보험료는 **건강보험료와 통합하여 징수하되 구분하여 고지**하고 **각각의 독립회계**로 관리한다(제8조). **인정 절차**. **공단에 신청**하고 **의사소견서**를 첨부하며(제13조), 공단 직원이 **심신상태**를 조사한다(제14조). **등급판정위원회**가 등급판정기준에 따라 수급자로 판정하며(제15조), 판정은 **신청서 제출일부터 30일 이내**(부득이하면 30일 이내 연장)에 완료한다(제16조). **인정의 유효기간은 최소 1년 이상**이고, 갱신 신청은 **만료 30일 전까지** 완료한다(제19조·제20조). **급여**(제23조)는 셋이다. **재가급여** — **방문요양·방문목욕·방문간호·주야간보호·단기보호·기타재가급여**. **시설급여** — 장기요양기관에 **장기간 입소**. **특별현금급여** — **가족요양비·특례요양비·요양병원간병비**로, 요건이 좁은 **예외**다. **기관과 부담**. 장기요양기관은 **시장·군수·구청장의 지정**을 받으며(제31조) **정당한 사유 없이 급여 제공을 거부하지 못한다**(제35조). **본인부담금**을 내되 **의료급여 수급자는 면제**된다(제40조제2항). 불복은 **공단에 심사청구**(90일·180일) 후 **보건복지부장관 소속 재심사위원회에 재심사청구**(90일)다.

고용

고용보험

**고용보험**은 **실업의 예방, 고용의 촉진 및 직업능력의 개발**을 꾀하고, 실업한 경우에 급여를 실시하여 **생활안정과 구직 활동을 촉진**함을 목적으로 한다(제1조). 다른 사회보험과 달리 **사후 급여만이 아니라 사전 개입**이 함께 있다는 것이 이 제도의 특징이다. **적용 범위**(제8조·제10조)는 **근로자를 사용하는 모든 사업 또는 사업장**이다. **공무원과 사립학교교직원**은 제외되되 별정직·임기제공무원은 본인의 의사에 따라 **실업급여에 한정해** 가입할 수 있다. **65세 이후에 고용되거나 자영업을 개시한 사람**에게는 **제4장(실업급여)과 제5장(육아휴직 급여 등)을 적용하지 아니하되**, **65세 전부터 자격을 유지하다 계속 고용된 경우는 제외**한다. **피보험자**에는 근로자만이 아니라 **예술인·노무제공자·자영업자**가 들어간다(제2조제1호). **사업의 두 축**. **제3장 고용안정·직업능력개발 사업**은 **고용노동부장관**이 실시하며 **우선지원 대상기업을 우선 고려**한다. 내용은 **고용창출 지원, 고용조정 지원(휴업·휴직·직업전환훈련), 고령자등 고용촉진 지원, 창업 촉진, 직업능력개발 지원과 저소득자 생계비 대부**다. **제4장 실업급여**는 **구직급여**와 **취업촉진 수당**(**조기재취업 수당·직업능력개발 수당·광역 구직활동비·이주비**)으로 나뉜다. **구직급여의 요건**(제40조)은 **기준기간(이직일 이전 18개월) 동안 피보험 단위기간 180일 이상**, 근로의 의사와 능력, **이직사유가 제한 사유가 아닐 것**, **재취업을 위한 적극적 노력**이다. **대기기간은 신고일부터 7일**(건설일용근로자는 제외), **수급기간은 이직일의 다음 날부터 12개월**(가산 시 4년 한도), **구직급여일액은 기초일액의 100분의 60**(최저기초일액이면 80)이다. **수급자격의 제한**(제58조)은 **중대한 귀책사유로 해고된 경우**와 **자기 사정으로 이직한 경우**(전직·자영업 목적 등)이며, 고용노동부령이 정하는 **정당한 사유**가 있으면 제한되지 않는다. **육아휴직 급여**(제70조)와 **출산전후휴가 급여등**(제75조)도 **피보험 단위기간 180일 이상**을 요건으로 한다.

산재

산업재해보상보험

**산업재해보상보험**은 **업무상의 재해를 신속하고 공정하게 보상**하고 **재활 및 사회 복귀를 촉진**하며 **재해 예방**과 근로자의 복지 증진을 위한 사업을 시행함을 목적으로 한다(제1조). 우리나라 최초의 사회보험(1964년 시행)이며 **근로복지공단**이 고용노동부장관의 위탁을 받아 수행한다(제10조). **적용 범위**는 **근로자를 사용하는 모든 사업 또는 사업장**이다(제6조). **보험료는 사업주가 전액 부담**한다 — 다른 사회보험과 결정적으로 다른 점이다. **업무상의 재해**(제5조제1호)는 **업무상의 사유에 따른 근로자의 부상·질병·장해 또는 사망**이며, 인정 기준(제37조)은 셋이다. **업무상 사고** — 업무나 그에 따르는 행위 중, **시설물의 결함이나 관리소홀**, 사업주가 주관한 **행사나 행사준비 중**, **휴게시간 중 사업주의 지배관리하**의 행위 등. **업무상 질병** — 유해요인에 노출되어 발생한 질병, **업무상 부상이 원인**인 질병, **직장 내 괴롭힘·고객의 폭언**으로 인한 정신적 스트레스가 원인인 질병 등. **출퇴근 재해** — 사업주의 지배관리하의 출퇴근과 **통상적인 경로와 방법**에 따른 출퇴근 중의 사고. 어느 하나에 해당해도 **업무와 재해 사이에 상당인과관계가 없으면** 업무상 재해가 아니다. **고의·자해·범죄행위**는 제외하되 **정상적인 인식능력이 뚜렷하게 낮아진 상태**의 행위는 재해로 본다. 출퇴근 경로의 **일탈·중단** 중과 그 후의 이동은 제외하되 **일상생활에 필요한 행위**는 예외다. **보험급여**(제36조)는 여덟이다 — **요양급여·휴업급여·장해급여·간병급여·유족급여·상병보상연금·장례비·직업재활급여**. **요양급여**는 **3일 이내로 치유되면 지급하지 아니하고**, **휴업급여는 평균임금의 100분의 70**(3일 이내 미취업은 제외), **상병보상연금**은 **요양 2년 경과 후** 세 요건을 갖추면 **휴업급여 대신** 지급하며, **장례비는 평균임금의 120일분**이다. **수급권의 보호**(제88조) — **퇴직하여도 소멸하지 아니하며** 양도·압류·담보 제공이 금지된다. 불복은 **공단에 심사청구(90일)** → **산업재해보상보험재심사위원회에 재심사청구(90일)**이며, **행정심판법에 따른 행정심판은 제기할 수 없다**(제103조제5항).

공공부조

공공부조의 원리와 사회보험과의 대조

**공공부조**는 **국가와 지방자치단체의 책임 하에** 생활 유지 능력이 없거나 생활이 어려운 국민의 **최저생활을 보장하고 자립을 지원**하는 제도다(사회보장기본법 제3조제3호). 정의 안에 **책임 주체**와 **최저생활**이 함께 박혀 있는 것이 사회보험·사회서비스의 정의와 다른 점이다. **원리**는 여섯으로 정리된다. **생존권 보장의 원리** — 헌법 제34조의 인간다운 생활을 할 권리를 구체화한다. **국가책임의 원리** — 국가와 지방자치단체가 책임을 진다. **최저생활 보장의 원리** — 건강하고 문화적인 최저생활을 보장한다. **보충성의 원리** — 본인의 소득·재산·근로능력을 최대한 활용한 뒤 **모자란 만큼** 보충한다(국민기초생활 보장법 제3조제1항). **자립 조장의 원리** — 급여가 자립으로 이어지게 한다. **무차별 평등의 원리** — 요건을 갖추면 차별 없이 받는다. **운영 원칙**으로는 **신청주의**(신청이 있어야 급여가 개시되되 직권 신청이 보완한다), **개별성**(가구의 사정에 맞춘다), **가족부양 우선**(부양의무자의 부양이 앞선다), **타급여 우선**(다른 법령의 보호가 앞선다)이 든다. **사회보험과의 대조**가 이 장의 핵심이다. **기여** — 공공부조는 없고 사회보험은 있다. **자산조사** — 공공부조는 하고 사회보험은 하지 않는다. **재원** — 공공부조는 **조세**, 사회보험은 **보험료**다. **대상** — 공공부조는 **빈곤층**, 사회보험은 **가입자**다. **시점** — 공공부조는 **사후 대응**, 사회보험은 **사전 대비**다. **낙인** — 공공부조에 있고 사회보험에 없다. **대상효율성**은 공공부조가, **사회적 효과성**은 사회보험이 앞선다. **우리나라의 공공부조**는 **국민기초생활보장, 의료급여, 긴급복지지원, 기초연금, 장애인연금**이 꼽힌다. 다만 기초연금과 장애인연금은 대상이 넓고 자산조사가 간단해 준보편적 성격이 섞여 있다.

국민기초생활보장

수급자의 선정

**국민기초생활 보장법**은 **생활이 어려운 사람에게 필요한 급여를 실시하여 최저생활을 보장하고 자활을 돕는 것**을 목적으로 한다(제1조). **선정의 두 축**은 **소득인정액**과 **부양의무자**다. **소득인정액**(제2조제9호)은 **소득평가액과 재산의 소득환산액을 합산**한 금액이다. **소득평가액**은 실제소득(**근로·사업·재산·이전소득**)에서 장애·질병·양육 등 **가구 특성에 따른 지출요인**과 **근로를 유인하기 위한 요인**을 뺀 것이고, **재산의 소득환산액**은 **(재산가액 − 기본재산액 − 부채) × 소득환산율**이다. 환산 대상 재산은 **일반재산·금융재산·자동차** 셋이다(제6조의3). **기준 중위소득**(제2조제11호)은 **중앙생활보장위원회의 심의·의결을 거쳐 고시**하는 국민 가구소득의 **중위값**이며, 급여별 선정기준의 잣대가 된다. **생계급여는 기준 중위소득의 100분의 30 이상**, **의료급여는 100분의 40 이상**, **교육급여는 100분의 50 이상**으로 선정기준을 정한다. **주거급여의 기준은 주거급여법**이 따로 정한다. **부양의무자**(제2조제5호)는 **수급권자의 1촌의 직계혈족 및 그 배우자**이며 **사망한 1촌 직계혈족의 배우자는 제외**된다. **부양능력이 없는 경우**(제8조의2제1항)는 소득·재산 기준 미만, **직계존속이나 중증장애 직계비속을 자기 주거에서 부양**하는 경우 등이고, **부양을 받을 수 없는 경우**(제2항)는 **징집·해외이주·수용·실종선고 진행·보장시설 수급·가출과 행방불명·부양의 기피 또는 거부** 등 여덟이다. **특례**로 **외국인**(제5조의2, 국민과 혼인하여 임신 중이거나 미성년 자녀를 양육하는 등)과 **급여의 특례**(제14조의2, 선정기준에 미달해도 일정 기간 필요하다고 인정되면 수급권자로 본다)가 있다. **차상위계층**(제2조제10호)은 수급권자가 아니면서 소득인정액이 대통령령이 정하는 기준 이하인 계층이다.

급여의 종류

급여의 종류와 맞춤형 급여

**국민기초생활 보장법의 급여**는 일곱이다(제7조제1항) — **생계급여·주거급여·의료급여·교육급여·해산급여·장제급여·자활급여**. **차상위계층에 대한 급여**는 보장기관이 필요하다고 인정하는 경우 가구별 생활여건을 고려하여 실시할 수 있다(제7조제3항). **생계급여**(제8조~제11조)는 **의복·음식물 및 연료비와 그 밖에 일상생활에 기본적으로 필요한 금품**을 지급한다. **금전 지급이 원칙**이되 불가능하면 물품으로 할 수 있고, **매월 정기적으로** 지급하며, **수급자의 소득인정액 등을 고려하여 차등지급할 수 있다**. **최저보장수준은 생계급여와 소득인정액을 합한 금액이 생계급여 선정기준 이상**이 되도록 한다. **주거급여**(제11조)는 **주거 안정에 필요한 임차료·수선유지비 등**이며 **주거급여법이 따로 정한다**. **교육급여**(제12조)는 **입학금·수업료·학용품비 등**으로 **교육부장관 소관**이며 **학교의 종류·범위 등에 필요한 사항은 대통령령**으로 정한다. **의료급여**(제12조의3)는 **의료급여법**이 정한다. **해산급여**(제13조)는 **조산과 분만 전후의 조치와 보호**이고, **장제급여**(제14조)는 **사체의 검안·운반·화장 또는 매장과 그 밖의 장제조치**다. 둘 다 **생계·주거·의료급여 수급자**에게 실시한다. **자활급여**(제15조)는 자활에 필요한 **금품의 지급·대여, 근로능력의 향상과 기능습득 지원, 취업알선 등 정보 제공, 자활을 위한 근로기회 제공, 자활에 필요한 시설·장비의 대여, 창업교육·기능훈련 및 기술·경영 지도, 자활에 필요한 자산형성 지원** 등이다. **급여의 원칙**(제3조·제4조) — 최저생활 보장은 **건강하고 문화적인 생활을 유지할 수 있는 수준**이어야 하고, 급여는 **개별가구 단위로 실시**하되 필요하다고 인정되면 개인 단위로 할 수 있으며, **지방자치단체는 이 법에 따른 급여의 수준을 초과하여 급여를 실시할 수 있다**(제4조제4항).

그 밖의 공공부조

의료급여와 긴급복지지원

**의료급여법**은 **생활이 어려운 사람에게 의료급여를 실시함으로써 국민보건의 향상과 사회복지의 증진에 이바지함**을 목적으로 한다(제1조). **수급권자**(제3조제1항)는 **국민기초생활 보장법에 따른 의료급여 수급자**를 비롯해 **재해구호법에 따른 이재민, 의사상자 등 예우에 관한 법률에 따른 의상자와 의사자의 유족, 입양특례법에 따라 국내 입양된 18세 미만의 아동, 독립유공자·국가유공자·보훈보상대상자와 그 가족, 무형유산 보유자와 그 가족, 북한이탈주민, 5·18민주화운동 관련자, 노숙인** 등이다. **1종과 2종**의 구분은 대통령령으로 정한다. **급여의 내용**(제7조)은 **진찰·검사, 약제·치료재료의 지급, 처치·수술과 그 밖의 치료, 예방·재활, 입원, 간호, 이송과 그 밖의 의료목적 달성을 위한 조치**다. **보장기관**은 **수급권자의 거주지를 관할하는 시·도지사와 시장·군수·구청장**이며(제5조), **의료급여기관**은 1차(의원·보건소 등)·2차(병원·종합병원)·3차(제3차 의료급여기관으로 인정된 곳)로 나뉜다(제9조). **의료급여기금**(제25조)이 시·도에 설치되며 재원은 **국고보조금, 지방자치단체의 출연금, 상환받은 대지급금, 부당이득금, 과징금, 기금의 결산상 잉여금과 그 밖의 수입금**이다. **급여비용의 심사·조정과 의료급여의 적정성 평가는 건강보험심사평가원**에, **급여비용의 지급은 국민건강보험공단**에 위탁한다(제33조). **긴급복지지원법**은 **생계곤란 등의 위기상황에 처하여 도움이 필요한 사람을 신속하게 지원**함을 목적으로 한다(제1조). 기본원칙은 **선지원 후처리**와 **다른 법률 지원 우선**이다(제3조). **위기상황**(제2조)은 **주소득자의 사망·가출·행방불명·구금시설 수용 등으로 소득을 상실한 경우, 중한 질병 또는 부상, 가구구성원으로부터 방임·유기되거나 학대 등을 당한 경우, 가정폭력·성폭력, 화재나 자연재해, 주소득자 또는 부소득자의 휴업·폐업 또는 사업장의 화재, 실직, 이혼** 등이다. **지원의 종류**(제9조)는 **금전 또는 현물 등의 직접지원**(생계·의료·주거·사회복지시설 이용·교육·그 밖의 지원)과 **민간기관·단체와의 연계 등의 지원**이다. **생계지원은 3개월**, **의료지원은 1회**, **주거지원은 3개월**이 원칙이며 연장할 수 있다(제10조). **긴급지원심의위원회**가 시·군·구에 둔다(제12조).

기초연금과 장애인연금

**기초연금법**은 **노인에게 기초연금을 지급하여 안정적인 소득기반을 제공함으로써 노인의 생활안정을 지원하고 복지를 증진**함을 목적으로 한다(제1조). **수급권자**(제3조)는 **65세 이상인 사람으로서 소득인정액이 보건복지부장관이 정하여 고시하는 금액(선정기준액) 이하**인 사람이다. **선정기준액은 65세 이상인 사람 중 기초연금 수급자가 100분의 70 수준이 되도록** 정한다. **공무원연금·사립학교교직원연금·군인연금·별정우체국연금의 수급권자와 그 배우자**는 원칙적으로 제외된다. **기준연금액**(제5조)은 매년 **전년도의 기준연금액에 소비자물가상승률을 반영**하여 고시한다. **감액**의 사유가 셋 있다 — **국민연금 급여액 등을 고려한 감액**(이른바 국민연금 연계 감액), **부부가 모두 받는 경우 각각의 100분의 20 감액**, 그리고 **소득역전 방지 감액**이다. **비용 부담**(제25조)은 **국가와 지방자치단체가 분담**하며 국가의 부담 비율은 **노인인구 비율과 재정 여건 등을 고려**하여 정한다. **재원으로 국민연금기금을 사용할 수 없다**(제4조제2항). **장애인연금법**은 **장애로 인하여 생활이 어려운 중증장애인에게 장애인연금을 지급함으로써 생활안정 지원과 복지 증진 및 사회통합을 도모**함을 목적으로 한다(제1조). **수급권자**(제4조)는 **18세 이상의 중증장애인으로서 소득인정액이 선정기준액 이하**인 사람이며, 선정기준액은 **중증장애인 중 수급자가 100분의 70 수준**이 되도록 정한다. **급여의 구성**(제5조~제6조의2)이 이 법의 특징이다. **기초급여**는 **근로능력의 상실 또는 현저한 감소로 인하여 줄어드는 소득을 보전**하기 위한 것이고, **부가급여**는 **장애로 인하여 추가로 드는 비용의 전부 또는 일부를 보전**하기 위한 것이다. **65세 이상인 사람에게는 기초급여를 지급하지 아니한다** — 기초연금으로 넘어가기 때문이다. 둘 다 **수급권은 양도·압류·담보 제공이 금지**되고 **지급받은 금품은 압류할 수 없으며**, 지급 결정에 대한 불복은 **이의신청**으로 다툰다.

근로연계

자활지원과 근로연계복지

**자활급여**(국민기초생활 보장법 제15조)는 수급자의 자활을 돕기 위해 **금품의 지급·대여, 근로능력의 향상과 기능습득 지원, 취업알선 등 정보 제공, 자활을 위한 근로기회 제공, 자활에 필요한 시설·장비의 대여, 창업교육·기능훈련 및 기술·경영 지도, 자활에 필요한 자산형성 지원** 등을 실시한다. **조건부수급자**(제9조제5항)는 **근로능력이 있는 수급자**로서 **자활에 필요한 사업에 참가할 것을 조건으로** 생계급여를 받는 사람이다. 보장기관은 자활지원계획을 고려하여 조건을 제시하되, **근로능력·가구 특성·자활욕구 등을 고려하여 조건 부과를 유예**할 수 있다. **조건을 이행하지 아니하는 경우** 조건을 이행할 때까지 **생계급여의 전부 또는 일부를 지급하지 아니할 수 있다**(제30조제2항). **추진 체계**는 층으로 되어 있다. **한국자활복지개발원**(제15조의2)이 중앙에서 자활 지원을 위한 조사·연구·교육·홍보와 자활사업의 개발·평가를 맡고, **광역자활센터**(제15조의10)가 시·도 단위에서, **지역자활센터**(제16조)가 시·군·구 단위에서 수급자와 차상위자의 자활을 돕는다. **자활기업**(제18조)은 수급자와 차상위자가 **2인 이상**으로 **상호 협력하여 조합 또는 사업자의 형태로** 만드는 것이며, 보장기관은 대여·시설 지원·국공유지 우선 임대·사업 우선 위탁 등을 할 수 있다. **자활기금**(제18조의7)은 **보장기관**이 자활지원사업의 원활한 추진을 위하여 적립한다. **자산형성 지원**(제18조의8)은 수급자와 차상위자가 자활에 필요한 자산을 형성할 수 있도록 재정적 지원과 교육을 하는 것이며, **지원으로 형성된 자산은 대통령령으로 정하는 바에 따라 소득환산액 산정에서 제외**한다. **근로연계복지**(workfare)는 급여의 수급을 **근로 또는 근로 관련 활동과 연계**하는 정책 흐름이다. 근거는 **노동시장 참여를 통한 자립**과 **복지의존 완화**이고, 비판은 **저임금 일자리로의 강제**, **돌봄 책임의 무시**, **일자리 자체가 없을 때의 무력함**이다.

빈곤

빈곤의 개념 — 절대·상대·주관

**빈곤**을 무엇으로 볼 것인가에 따라 누구를 도울지가 달라지므로, 개념의 정의는 정책의 출발점이다. **절대적 빈곤**은 **생존에 필요한 최소한의 자원을 갖지 못한 상태**다. **라운트리(Rowntree)**가 1899년 요크 조사에서 쓴 방식이 원형이며, 그는 **필수품의 목록을 만들고 그 가격을 더해** 빈곤선을 세웠다. 이 방식이 **전물량방식(마켓 바스켓 방식·라운트리 방식)**이고, 식료품비의 비중으로 역산하는 **반물량방식(오샨스키 방식·엥겔 방식)**이 그 변형이다. 라운트리는 **1차적 빈곤**(소득이 육체적 효율을 유지할 최소한에도 못 미침)과 **2차적 빈곤**(소득은 충분하나 다른 지출로 최소한을 유지하지 못함)을 갈랐다. **상대적 빈곤**은 **그 사회의 일반적 생활수준에 견주어 현저히 낮은 상태**다. **타운센드(Townsend)**가 대표 이론가로, 빈곤을 **「그 사회에서 관습적인 활동과 생활양식에 참여할 수 없는 상태」**로 보고 **박탈지표(deprivation index)**로 측정했다. 실무에서는 **중위소득의 40·50·60%**를 빈곤선으로 쓴다. 우리 기준 중위소득 방식도 여기에 속한다. **주관적 빈곤**은 **사람들이 스스로 어느 정도가 있어야 살 만하다고 여기는가**로 정한다. **라이덴(Leyden) 방식**이 대표이며, 「당신의 가구가 그럭저럭 살아가려면 최소 얼마가 필요한가」를 물어 응답과 실제 소득이 만나는 점을 빈곤선으로 삼는다. **개념의 확장**으로 **사회적 배제**(관계와 참여의 결여), **역량 접근**(센 — 자원이 아니라 **할 수 있음**의 결여), **다차원 빈곤**(소득·건강·교육·주거 등 여러 차원), **빈곤의 여성화**(빈곤층에서 여성 가구주의 비중이 커지는 현상)가 있다.

빈곤의 측정 — 빈곤율·빈곤갭·센 지수

빈곤을 재는 지표는 **무엇을 담고 무엇을 버리는가**로 갈린다. **빈곤율(head-count ratio)**은 **전체 인구(또는 가구) 중 빈곤선 아래에 있는 사람의 비율**이다. 계산이 쉽고 뜻이 분명하지만 **얼마나 가난한지를 담지 못한다** — 빈곤선 바로 아래의 사람과 소득이 전혀 없는 사람이 똑같이 한 사람으로 세어진다. 그래서 빈곤선 바로 아래 사람을 조금 올려 주는 정책이 지표를 가장 크게 개선한다. **빈곤갭(poverty gap)**은 **빈곤선과 빈곤층의 실제 소득 사이의 차이를 모두 더한 것**이다. **빈곤을 없애는 데 필요한 최소 금액**을 뜻하며, **소득갭비율(income gap ratio)**은 그 차이의 평균을 빈곤선으로 나눈 값이다. 빈곤의 **깊이**를 담지만 **빈곤층 내부의 분포는 담지 못한다** — 총액이 같으면 누구에게 얼마가 몰려 있든 같은 값이다. **센 지수(Sen index)**는 **빈곤율·소득갭비율·빈곤층 내부의 지니계수 세 가지를 결합**한 지표다. 얼마나 많은 사람이(빈곤율), 얼마나 깊이(소득갭비율), 얼마나 불균등하게(지니계수) 가난한지를 함께 담는다. 값은 **0과 1 사이**이며 클수록 빈곤이 심하다. **그 밖의 지표**로 **FGT 지수**(빈곤 혐오 계수 α를 두어 α=0이면 빈곤율, α=1이면 빈곤갭비율, α=2이면 분배를 함께 반영), 빈곤이 얼마나 오래 지속되는지를 보는 **빈곤 지속기간**, 빈곤선을 드나드는 **빈곤 진입·탈출률**이 있다. 측정의 실무에는 **가구 규모의 조정**이 따른다. 4인 가구의 소득 400만원과 1인 가구의 100만원을 견주려면 **균등화**가 필요하고, 흔히 **가구원 수의 제곱근**으로 나눈 **균등화 소득**을 쓴다.

불평등

불평등의 측정 — 지니계수·로렌츠곡선·10분위분배율

**불평등**은 빈곤과 다르다. 빈곤은 **선 아래에 있는가**를 묻고, 불평등은 **전체가 얼마나 고르게 나뉘어 있는가**를 묻는다. 빈곤층이 없어도 불평등은 클 수 있다. **로렌츠곡선(Lorenz curve)**은 가로축에 **소득이 낮은 순으로 누적한 인구 비율**, 세로축에 **누적 소득 비율**을 놓고 그린 곡선이다. 완전평등이면 **45도의 대각선**과 겹치고, 불평등이 클수록 **아래로 처진다**. 두 곡선이 교차하면 어느 쪽이 더 불평등한지 단정할 수 없다는 것이 이 도구의 한계다. **지니계수(Gini coefficient)**는 **대각선과 로렌츠곡선 사이의 면적을 대각선 아래 삼각형 전체의 면적으로 나눈 값**이다. **0(완전평등)과 1(완전불평등) 사이**이며 **클수록 불평등**하다. 전 구간을 한 숫자로 요약하는 것이 장점이자 단점이다 — 어느 구간에서 불평등이 커졌는지는 알 수 없다. **10분위분배율(deciles distribution ratio)**은 **하위 40% 계층의 소득 합을 상위 20% 계층의 소득 합으로 나눈 값**이다. **값이 클수록 평등**하며 이론상 **0과 2 사이**의 값을 갖는다 — 지니계수와 방향이 반대라는 점이 시험의 자리다. **5분위배율(quintile share ratio)**은 **상위 20%의 평균소득을 하위 20%의 평균소득으로 나눈 값**으로, **클수록 불평등**하다. 방향이 10분위분배율과 반대다. 그 밖에 **앳킨슨 지수**(불평등 회피 계수 ε를 두어 사회의 가치판단을 담는다 — 클수록 불평등), **타일 지수**(집단 간·집단 내로 **분해**할 수 있다), **상대적 빈곤율과의 관계**가 있다. 측정에는 **어느 소득을 쓰는가**가 결정적이다. **시장소득**(근로·사업·재산·사적이전) → **처분가능소득**(＋공적이전 −공적부담)으로 옮겨 갈 때 지니계수가 얼마나 떨어지는지가 **재분배 효과**의 크기다.

새로운 문제

사회적 배제와 새로운 사회적 위험

**사회적 배제(social exclusion)**는 빈곤을 소득의 결핍으로 좁게 보던 시각을 넘어, **개인이나 집단이 사회의 경제·정치·문화 활동에서 밀려나 관계가 끊기는 과정**을 가리킨다. 1980년대 프랑스에서 쓰이기 시작해 유럽연합의 정책 언어가 되었다. 빈곤 개념과 대비되는 특징이 넷이다. **다차원성** — 소득만이 아니라 고용·교육·주거·건강·관계망을 함께 본다. **과정성** — 상태가 아니라 **밀려나는 과정**에 주목한다. **관계성** — 배제하는 쪽과 배제되는 쪽의 관계를 본다. **역동성** — 한 영역의 배제가 다른 영역으로 번지는 누적을 본다. **새로운 사회적 위험(new social risks)**은 후기 산업사회로 옮겨 가면서 나타난 위험이며, **구 사회적 위험**(질병·노령·실업·산업재해 — 남성 생계부양자와 완전고용을 전제로 한 위험)과 대비된다. 원인으로 셋이 든다 — **여성의 노동시장 참여 증가와 일·가정 양립의 어려움**, **탈산업화와 서비스경제화에 따른 저숙련 노동의 불안정 고용**, **인구 고령화에 따른 돌봄 부담**이다. 구체적 모습은 **돌봄의 공백**(아동·노인·장애인 돌봄), **저숙련 노동자의 근로빈곤(working poor)**, **불안정 고용(비정규·플랫폼·특수형태근로)**, **숙련의 진부화**, **사회보험 사각지대**다. 대응으로 제시되는 것이 **사회투자국가**와 **사회서비스의 확대**다. 사후 소득보장 대신 **인적자본에 투자**하고, 현금 대신 **서비스**로 개입하며, **아동에 대한 투자**를 강조한다. **기든스**의 제3의 길과 **에스핑-안데르센**의 아동 중심 사회투자 전략이 대표적 논의다. 비판은 **투자로 환원되는 복지**(당장 생산성을 높이지 못하는 사람이 뒤로 밀린다), **현재의 빈곤보다 미래의 수익을 앞세우는 것**, **근로연계와 결합해 조건이 강화되는 것**이다.

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