중앙정부와 지방정부의 재정관계

사회복지의 재정은 중앙과 지방이 나누어 부담한다. 사회보장기본법 제28조제1항이 「국가, 지방자치단체 및 민간부문 간에 합리적으로 조정되어야 한다」고 한 것이 그 원칙이다. 이전재정(정부 간 재정이전)의 형태는 셋이다. 국고보조금은 용도가 정해진 재원으로, 국가가 특정 사업의 비용 일부를 보조한다. 국가의 정책 의도를 관철할 수 있고 지역 간 격차를 줄이지만, 지방의 자율성을 제약하고 대응지방비(매칭) 부담을 지운다. 지방교부세는 용도가 정해지지 않은 일반재원으로, 지방의 재정력 격차를 메우는 데 쓰인다. 자율성이 높지만 사회복지에 쓰인다는 보장이 없다. 지방양여금 형태는 폐지되었고 오늘은 앞의 둘이 중심이다. 분권교부세는 2005년에 도입된 특수한 형태였다. 여러 국고보조사업을 지방으로 넘기면서 그 재원을 교부세로 준 것인데, 사회복지 지출이 빠르게 늘어난 반면 교부세는 그만큼 늘지 않아 지방의 부담이 커졌다. 결국 2015년에 폐지되고 일부 사업이 국고보조로 되돌아갔다. 지방이양이 재정 이양 없이 이루어질 때 무슨 일이 생기는가를 보여 준 사례로 인용된다. 논점은 둘이다. 재정분권은 지방이 지역 사정에 맞게 쓸 수 있게 하지만, 재정력의 지역 격차가 그대로 복지의 격차가 된다. 재정이 약한 지자체는 사회복지 지출을 감당하지 못한다. 반대로 중앙집권은 전국에 같은 수준을 보장하지만 지역의 특성을 반영하지 못한다. 우리 법의 태도는 사무의 성격에 따라 나눈다. 사회보장기본법 제25조제5항은 사회보험은 국가의 책임, 공공부조와 사회서비스는 국가와 지방자치단체의 책임으로 시행함이 원칙이라 하되 재정 형편 등을 고려하여 협의·조정할 수 있다고 열어 둔다. 제26조는 지자체가 사회보장제도를 신설·변경할 때 보건복지부장관과 협의하도록 하여, 지방의 자율과 중앙의 조정이 부딪히는 자리를 만든다.

정부 간 재정관계의 핵심 긴장은 자율과 형평이다. 지방에 맡기면 지역에 맞는 복지가 가능하지만 가난한 지역의 복지가 가난해진다. 중앙이 쥐면 어디서나 같은 급여를 받지만 지역 사정을 반영하지 못한다. 정주법이 400년 전에 드러낸 문제(구빈의 단위가 교구여서 생긴 일)가 오늘 정부 간 재정관계라는 이름으로 되풀이되는 것이다.