개념 정리
사회복지를 시장에 맡길 수 없는 까닭을 경제학의 언어로 정리한 것이 시장실패(market failure)다. 완전경쟁시장이 자원을 효율적으로 배분한다는 명제에는 여러 전제가 붙는데, 사회복지 영역에서는 그 전제가 대부분 깨진다.
공공재의 실패. 공공재는 비배제성(대가를 내지 않은 사람을 못 막는다)과 비경합성(한 사람이 써도 다른 사람의 몫이 줄지 않는다)을 갖는다. 그래서 아무도 스스로 값을 치르려 하지 않고(무임승차), 시장에 맡기면 사회가 원하는 양보다 적게 공급된다. 국방·치안이 전형이며, 사회복지의 여러 급여도 사회 전체의 안정이라는 공공재적 효과를 낳는다.
외부효과. 어떤 행위의 이익이나 손해가 당사자 아닌 사람에게 미치는 것을 말한다. 예방접종과 교육은 긍정적 외부효과를 낳으므로 시장에 맡기면 과소 공급되고, 오염은 부정적 외부효과를 낳으므로 과다 생산된다. 국가가 앞은 보조하고 뒤는 규제하는 근거다.
정보의 비대칭. 의료가 대표적이다. 환자는 자신에게 어떤 치료가 필요한지 판단할 수 없고 공급자가 그것을 정한다. 이때 공급자 유인 수요가 생겨 필요 이상의 진료가 이루어질 수 있다. 역선택과 도덕적 해이도 여기서 나온다 — 민영보험에서 위험이 높은 사람만 가입하려 하면(역선택) 보험이 성립하지 않고, 보험에 든 뒤 위험을 덜 조심하면(도덕적 해이) 비용이 오른다. 강제가입이 사회보험의 요건인 이유가 역선택 때문이다.
규모의 경제와 독점. 초기 투자가 크고 규모가 커질수록 단가가 내려가는 재화는 자연독점이 되기 쉽고, 독점은 가격을 올리고 공급을 줄인다. 위험의 상호의존도 있다 — 실업이나 대규모 재난처럼 여러 사람에게 한꺼번에 닥치는 위험은 민영보험이 감당하지 못한다.
다만 국가의 개입이 언제나 낫다는 뜻은 아니다. 정부실패도 있다 — 관료제의 비효율, 정보의 부족, 이익집단의 포획, 예산의 팽창 경향이 그것이며, 1970년대 이후 신자유주의의 논거가 되었다. 그래서 오늘의 논의는 「시장이냐 국가냐」가 아니라 어느 영역을 누가 맡고 어떻게 섞을 것인가로 옮겨 왔고, 그것이 복지혼합의 문제의식이다.
이해하기
시장실패의 목록을 외우기보다 왜 그것이 실패인가를 잡는 편이 낫다. 시장이 잘 작동하려면 값을 치른 사람만 쓰고, 효과가 당사자에게만 미치고, 사는 쪽과 파는 쪽이 같은 것을 알아야 한다. 공공재는 첫째를, 외부효과는 둘째를, 정보의 비대칭은 셋째를 깬다. 이 세 전제를 기억하면 낯선 사례도 어디에 넣을지 판단할 수 있다.
핵심 포인트
- 공공재의 두 성질은 비배제성과 비경합성이며, 그 결과가 무임승차와 과소공급이다.
- 긍정적 외부효과를 낳는 재화(교육·예방접종)는 시장에서 과소 공급된다.
- 부정적 외부효과(오염 등)를 낳는 재화는 시장에서 과다 생산되므로 국가 규제의 근거가 된다.
- 정보의 비대칭 — 의료에서 공급자 유인 수요가 생겨 필요 이상의 진료가 이루어질 수 있다.
- 역선택은 위험이 높은 사람만 가입하려 해 보험이 성립하지 않는 현상이다.
- 강제가입이 사회보험의 요건인 가장 큰 근거가 역선택이며, 모두를 묶어야 위험분산이 성립한다.
- 도덕적 해이는 보험에 든 뒤 위험을 덜 조심하거나 급여를 더 쓰게 되는 현상이다.
- 규모의 경제는 자연독점을 낳고, 독점은 가격을 올리고 공급을 줄인다.
- 위험의 상호의존(실업·대규모 재난)은 민영보험이 감당할 수 없는 위험이다.
- 정부실패(관료제 비효율·정보 부족·이익집단 포획)가 신자유주의의 논거가 되었다.