복지국가의 위기와 신자유주의

오코너(J. O'Connor)는 『국가의 재정 위기』(1973)에서 자본주의 국가가 두 가지 기능을 동시에 수행해야 한다고 보았다. 하나는 축적(accumulation)이다. 기업이 이윤을 낼 수 있도록 사회간접자본을 깔고 인력을 길러 주는 일이며, 오코너는 이를 사회적 투자와 사회적 소비로 나누었다. 다른 하나는 정당화(legitimation)다. 체제가 정당하다고 사람들이 받아들이게 만드는 일이며, 복지급여가 그 수단이다. 그는 이를 사회적 비용이라 불렀다. 모순은 여기서 생긴다. 두 기능 모두 지출을 요구하는데, 그 재원인 잉여는 민간이 가져간다. 국가는 지출은 사회화하면서 이윤은 사유화하는 구조 안에 있으므로 구조적으로 적자가 쌓인다는 것이다. 이 논의의 값은 재정 위기를 관리의 실패가 아니라 구조의 결과로 본 데 있다. 신우파가 「복지를 줄이면 해결된다」고 본 것과 정반대다. 복지를 줄이면 정당화 기능이 약해져 체제의 안정이 흔들리고, 늘리면 축적을 압박한다는 딜레마를 지적한 것이다. 같은 계열에서 오페(C. Offe)는 복지국가가 「자본주의는 복지국가와 함께 존속할 수 없지만 복지국가 없이도 존속할 수 없다」는 상태에 있다고 표현했다. 신마르크스주의가 위기를 진단하는 방식이며, 시험에서는 오코너의 이름과 「재정 위기」를 짝지어 묻는다.

신자유주의 이후 복지국가가 어떻게 되었는지에 대해서는 실증적 논쟁이 있다. 흔한 서술은 「복지가 크게 줄었다」이지만, 지출 통계는 그것을 뒷받침하지 않는다. OECD 국가들의 GDP 대비 사회지출은 1980년대 이후에도 대체로 유지되거나 늘었다. 피어슨(P. Pierson)은 이를 「복지국가 축소의 정치는 확대의 정치와 다르다」로 설명했다. 확대는 이익이 널리 퍼져 지지를 얻기 쉽지만, 축소는 잃는 사람이 명확하고 조직되어 있어 정치적 비용이 크다. 연금을 깎으면 노인이, 의료를 줄이면 환자가 반발한다. 그래서 급진적 축소는 실제로 어렵고, 제도는 경로의존성(path dependence)을 갖는다. 대신 일어난 것은 눈에 덜 띄는 변화다 — 급여의 실질 가치를 물가에 완전히 연동하지 않는 것, 수급 요건을 조금씩 강화하는 것, 대기기간을 늘리는 것, 자산조사를 넓히는 것, 전달을 민간에 위탁하는 것이다. 총량은 그대로인데 성격이 달라지는 방식이며, 이를 재상품화(recommodification)와 비용억제(cost containment)로 부른다. 우리나라도 같은 흐름을 보인다. 사회지출은 계속 늘었지만 동시에 근로연계가 강화되고(조건부수급, 자활사업) 전달의 민간 위탁이 넓어졌다(사회복지사업법 제34조제5항, 사회서비스 전자바우처). 규모와 성격을 나누어 보는 눈이 이 시기를 읽는 열쇠다.