사회민주주의론·이익집단론·국가중심이론

권력자원이론의 강점은 비교 설명이다. 산업화 수준이 비슷한 나라들의 복지가 왜 다른지를 노동의 조직력과 정치적 대표로 설명한다. 스웨덴의 높은 노조 조직률과 사회민주당의 장기 집권, 미국의 낮은 조직률과 좌파 정당의 부재가 두 나라 복지의 차이와 나란히 놓인다. 한계도 분명하다. 첫째, 노동이 약한데도 복지가 발달한 사례가 있다. 비스마르크의 독일이 대표적이고, 프랑스와 이탈리아의 가톨릭 정당이 주도한 복지 확대도 이 틀로는 잘 설명되지 않는다. 그래서 기독교민주주의 정당의 역할을 변수로 넣는 수정이 이루어졌다. 둘째, 1980년대 이후의 설명력이 떨어진다. 노조 조직률이 전반적으로 하락했는데도 복지 지출은 크게 줄지 않았다. 피어슨이 지적한 경로의존성과 수급자 집단의 정치력이 노동의 힘을 대신했기 때문이며, 이는 이익집단론과 국가중심이론이 들어오는 자리다. 셋째, 누가 노동계급인가가 흐려졌다. 비정규직·플랫폼 노동·자영업이 늘면서 계급이 하나의 조직된 힘으로 묶이지 않는다. 우리 고용보험법이 피보험자에 예술인과 노무제공자를 넣은 것(제2조제1호)이 그 변화의 법적 반영이며, 이런 흐름에서는 계급보다 개별 위험 집단의 정치가 더 잘 설명한다.

국가중심이론과 신제도주의가 공유하는 핵심 개념이 경로의존성(path dependence)이다. 한번 만들어진 제도가 뒤의 선택 범위를 제약한다는 것이다. 작동 방식은 셋이다. 첫째, 매몰비용이다. 이미 만들어진 조직과 전산 체계, 훈련된 인력을 버리고 새로 짓는 비용이 크다. 둘째, 기대의 형성이다. 사람들이 그 제도를 전제로 삶을 설계한다. 연금을 믿고 저축을 덜 한 사람에게 연금을 없애면 약속을 깨는 것이 된다. 셋째, 이익집단의 형성이다. 제도가 생기면 그로부터 이익을 얻는 집단이 조직되고, 그 집단이 제도를 지킨다. 이 개념이 설명하는 대표적 현상이 신자유주의 시기에도 복지가 크게 줄지 않은 것이다. 대처와 레이건이 강한 의지를 가졌음에도 연금과 의료의 근간은 건드리지 못했다. 우리 제도에서도 경로의존성이 보인다. 직역연금이 국민연금과 따로 있는 것, 건강보험과 장기요양보험이 같은 공단 아래 독립회계로 굴러가는 것이 그렇다. 처음부터 설계했다면 다르게 만들었을 구조가, 각 제도가 생긴 순서와 그때의 이해관계 때문에 지금의 모양이 되었다. 「왜 이렇게 생겼는가」를 물을 때 합리적 설계보다 역사의 순서가 답인 경우가 많다는 것이 이 개념의 요지다.