개념 정리
정책과정(policy process)은 정책이 만들어지고 집행되고 평가되는 흐름을 단계로 나눈 것이다. 학자마다 나누는 방식이 조금씩 다르지만 대체로 여섯으로 정리된다.
문제의 형성(problem identification) — 어떤 상태가 사회문제로 인식되는 단계다. 같은 현상이라도 사회가 문제로 여기지 않으면 정책이 되지 않는다. 아젠다 형성(agenda setting) — 그 문제가 정부의 논의 대상이 되는 단계다. 사회문제는 많은데 정부가 다룰 수 있는 것은 적으므로, 무엇이 아젠다에 오르는가 자체가 권력의 문제다. 대안의 형성(policy formulation) — 문제를 풀 여러 방안을 만들고 견주는 단계다. 정책의 결정(policy adoption) — 대안 가운데 하나를 골라 법률·예산·행정계획의 형태로 확정하는 단계다. 정책의 집행(policy implementation) — 결정된 것을 실제로 실행하는 단계다. 정책의 평가(policy evaluation) — 집행 결과를 재고 그것을 다음 정책에 되먹이는 단계다.
이 단계 구분은 분석을 위한 도구이지 현실의 순서가 아니다. 실제로는 단계가 겹치고 되돌아가며, 집행 과정에서 정책의 내용이 바뀌기도 한다. 그래서 단계론(stage model)이 현실을 지나치게 단순화한다는 비판이 오래 있어 왔다.
아젠다 형성은 이 가운데 가장 정치적인 단계다. 콥과 엘더(R. Cobb & C. Elder)는 아젠다를 둘로 나누었다 — 체제 아젠다(공중 아젠다)는 사회 구성원이 관심을 갖는 문제들의 목록이고, 제도 아젠다(정부 아젠다)는 정부가 실제로 검토하기로 한 것들의 목록이다. 체제 아젠다에 오른 것 가운데 일부만 제도 아젠다로 올라간다. 무의사결정(non-decision making)은 이 관문에서 작동하는 권력을 가리킨다 — 바흐라흐와 바라츠(P. Bachrach & M. Baratz)는 어떤 문제가 아예 논의되지 못하게 막는 것도 권력의 행사라고 보았다. 지배층에게 불리한 의제가 조용히 배제되는 방식이다.
킹던(J. Kingdon)의 정책의 창(policy window) 모형은 문제의 흐름·정책(대안)의 흐름·정치의 흐름 셋이 따로 흐르다가 어떤 계기에 만날 때 정책이 만들어진다고 본다. 큰 사고나 선거가 그 계기가 되며, 이때 열리는 짧은 기회를 정책의 창이라 부른다.
이해하기
정책과정을 단계로 외우는 것보다 어디에서 무엇이 걸러지는가를 보는 편이 낫다. 사회에는 문제가 많고(문제의 형성), 그 가운데 일부만 논의되며(아젠다 형성), 그 가운데 하나만 선택되고(결정), 선택된 것도 집행에서 달라진다. 각 관문마다 다른 힘이 작동하며, 특히 아젠다 관문에서 무의사결정이라는 보이지 않는 권력이 작동한다는 것이 이 장의 핵심이다.
핵심 포인트
- 정책과정의 여섯 단계 — 문제 형성 → 아젠다 형성 → 대안 형성 → 결정 → 집행 → 평가.
- 단계 구분은 분석 도구이지 현실의 순서가 아니며, 겹치고 되돌아간다.
- 아젠다 형성이 가장 정치적인 단계로, 무엇이 논의 대상이 되는가 자체가 권력의 문제다.
- 콥과 엘더는 아젠다를 체제 아젠다(공중)와 제도 아젠다(정부)로 나누었다.
- 체제 아젠다에 오른 것 가운데 일부만 제도 아젠다로 올라가며, 그 관문에서 권력이 작동한다.
- 무의사결정은 결정을 미루는 것이 아니라 어떤 문제가 아예 논의되지 못하게 막는 권력의 행사다.
- 무의사결정 개념은 바흐라흐와 바라츠가 「권력의 두 얼굴」에서 제시한 것이다.
- 킹던의 정책의 창 — 문제·정책(대안)·정치의 세 흐름이 만날 때 정책이 만들어진다.
- 정책의 창은 짧게 열렸다 닫히는 기회이며 큰 사고나 선거가 그 계기가 된다.