평가의 유형과 기준

산출(output)과 결과(outcome)의 구별은 말장난처럼 보이지만 평가의 방향을 완전히 바꾼다. 산출은 한 일의 양이다. 상담을 몇 건 했는지, 몇 명이 프로그램을 수료했는지, 급여를 몇 명에게 얼마나 지급했는지가 산출이다. 세기 쉽고 담당자가 통제할 수 있다. 결과는 달라진 상태다. 상담을 받은 사람의 우울이 줄었는지, 훈련을 받은 사람이 취업했는지, 급여를 받은 가구가 빈곤에서 벗어났는지가 결과다. 세기 어렵고 담당자가 통제할 수 없는 요인이 많이 끼어든다. 평가를 산출로만 하면 일을 많이 하는 것이 잘하는 것이 된다. 상담 건수를 늘리려고 한 사람당 시간을 줄이고, 수료 인원을 채우려고 쉬운 참여자를 받는다. 앞 장의 크림 스키밍이 이 지점에서 생긴다. 그렇다고 결과로만 평가하면 다른 문제가 생긴다. 결과는 경기·건강·가족 사정 같은 외부 요인에 크게 좌우되므로, 어려운 대상을 맡은 기관이 불리해진다. 그래서 취약도를 보정한 지표나 산출과 결과를 함께 보는 설계가 쓰인다. 우리 제도에서 사회복지사업법 제43조의2가 시설 평가 결과를 공표하거나 감독·지원에 반영할 수 있게 하고, 국민건강보험법 제63조가 심사평가원에 요양급여의 적정성 평가를 맡긴 것은 산출을 넘어 질과 결과를 보려는 장치다. 다만 지표를 잘못 잡으면 평가가 오히려 서비스를 망가뜨린다는 것이 이 논의의 핵심 경고다.

평가는 제도로 자리 잡을수록 형식화될 위험을 안는다. 평가 자체가 목적이 되어, 평가를 위한 서류를 만드는 데 자원이 쓰이고 정작 서비스는 뒷전이 되는 일이 흔하다. 형식화의 징후는 셋이다. 첫째, 결과가 쓰이지 않는다. 평가를 하고 보고서를 내지만 다음 정책에 반영되지 않으면 평가는 의례가 된다. 둘째, 모두가 좋은 점수를 받는다. 변별이 없으면 평가할 이유가 없다. 셋째, 지표에 맞춰 행동이 바뀐다. 평가 항목에 있는 것만 하고 없는 것은 하지 않게 된다. 이를 막는 장치가 법에 들어 있다. 사회보장기본법 제18조제2항·제3항은 시행계획의 추진실적을 매년 제출하게 하고 장관이 성과를 평가하여 위원회에 보고하도록 한다 — 결과가 상위 기구로 올라가게 만든 것이다. 제18조제4항은 평가를 전문기관에 의뢰할 수 있게 해 내부평가의 한계를 보완한다. 사회복지사업법 제43조의2는 한 걸음 더 나가 평가 결과를 공표할 수 있게 하고, 나쁜 평가를 받은 시설의 거주자를 다른 시설로 보내는 조치까지 연결한다. 이때 제38조제3항의 권익보호 조치를 하도록 한 것은 평가의 결과가 이용자에게 재난이 되지 않게 하는 안전장치다. 곧 평가가 뜻을 가지려면 결과가 어딘가에 연결되어야 하고, 그 연결이 이용자를 해치지 않도록 다시 장치를 두어야 한다. 법이 이 두 겹을 함께 적어 둔 것이 그 설계다.