분석의 세 차원 — 과정·산물·성과

세 차원 가운데 사회복지정책론이 가장 크게 다루는 것은 산물분석이다. 뒤의 여러 장 — 할당, 급여, 전달체계, 재정 — 이 모두 이 차원의 내용이다. 이유는 산물분석이 비교와 설계에 쓰이기 때문이다. 어떤 정책을 「할당은 어떻게 하고, 급여는 무엇으로 주고, 누가 전달하며, 재원은 어디서 오는가」의 네 물음으로 분해하면, 서로 다른 나라와 시기의 정책을 같은 틀로 견줄 수 있다. 또 새 정책을 설계할 때 빠뜨린 것이 없는지 점검하는 체크리스트가 된다. 과정분석은 사후적이다. 이미 만들어진 정책의 역사를 재구성하는 일이므로 설계에 바로 쓰이지 않는다. 성과분석은 자료가 있어야 가능하다. 집행된 지 오래되어 결과가 쌓여야 하고, 인과를 가려내려면 정교한 방법이 필요하다. 산물분석은 그 사이에 있다. 정책 문서만 있으면 지금 당장 할 수 있고, 결과를 기다릴 필요가 없다. 그래서 실무에서도 학습에서도 가장 널리 쓰인다. 다만 한계도 여기서 나온다. 산물분석은 정책이 종이 위에 무엇이라 적혀 있는가를 볼 뿐, 그것이 실제로 어떻게 작동하는지는 말해 주지 않는다. 좋은 설계가 나쁜 결과를 낳을 수 있고, 그 간극을 보려면 성과분석이 필요하다. 세 차원을 함께 쓰라는 말이 상투적 조언이 아닌 이유다.

성과분석의 핵심 물음은 「이 정책 때문에 결과가 달라졌는가」다. 이것을 밝히는 일이 생각보다 어렵다. 어떤 지역에 자활사업을 도입한 뒤 취업률이 올랐다고 하자. 원인이 사업일 수도 있지만, 그 사이 경기가 좋아졌을 수도 있고, 사업에 참여한 사람들이 원래 취업 의지가 높은 사람들이었을 수도 있다(선택 편의). 정책의 효과와 다른 요인을 갈라내야 하는데, 사회정책에서는 실험을 하기 어렵다. 그래서 여러 설계가 쓰인다. 무작위 배정 실험이 가장 강하지만 급여를 무작위로 주는 것은 윤리적으로 어렵다. 차선으로 준실험 설계가 쓰인다 — 제도가 특정 연령이나 소득선을 기준으로 갈릴 때 그 경계 부근을 비교하는 방법, 도입 시기가 지역마다 다를 때 그 차이를 이용하는 방법이 그것이다. 의도하지 않은 효과를 보는 것도 성과분석의 몫이다. 앞 장의 세 함정(빈곤·실업·저축)이 모두 이런 효과이며, 정책이 목표는 이루면서 다른 곳에서 문제를 만드는 경우가 흔하다. 우리 법제도 성과분석을 제도화하고 있다. 사회보장기본법 제18조제3항이 보건복지부장관에게 시행계획 추진실적의 성과를 평가하고 위원회에 보고하게 하고, 제32조가 사회보장통계를 작성·관리하게 하며, 사회복지사업법 제43조의2가 시설을 정기적으로 평가하고 결과를 공표하게 한 것이 그것이다. 평가의 근거를 법에 두는 것이 성과분석이 형식에 그치지 않게 하는 최소한의 장치다.