자활지원과 근로연계복지

제9조제5항은 근로능력이 있는 수급자에게 자활사업 참가를 조건으로 생계급여를 지급할 수 있게 한다. 이 조항은 그 자체로 논쟁적이다. 헌법상 인간다운 생활을 할 권리에서 나온 급여에 노동의 조건을 붙일 수 있는가라는 물음 때문이다. 법이 이 조항을 지탱하는 다리는 둘이다. 첫째, 유예 장치다. 같은 항의 단서는 근로능력·가구 특성·자활욕구 등을 고려해 조건 부과를 유예할 수 있게 한다. 어린 자녀를 홀로 키우거나, 가족을 돌보아야 하거나, 질병이 있어 사실상 일하기 어려운 사람에게 조건을 강제하지 않는다는 뜻이다. 조건이 일률적 의무가 아니라 개별적 판단이라는 점이 이 제도의 정당성을 떠받친다. 둘째, 제재의 한도다. 제30조제2항은 조건 불이행 시 「생계급여의 전부 또는 일부를 지급하지 아니할 수 있다」고 한다. 수급자격 자체를 박탈하지 않는다는 것이 중요하다. 의료급여와 교육급여는 유지되고, 조건을 이행하면 생계급여가 되살아난다. 제재가 되돌릴 수 있는 범위 안에 머무르는 것이다. 두 다리가 부러지면 제도의 성격이 바뀐다. 유예 없이 일률적으로 조건을 걸면 돌봄과 질병을 무시하게 되고, 제재가 수급자격 박탈까지 가면 최저생활 보장이라는 목적 자체가 무너진다. 그래서 시험은 이 두 자리 — 유예의 존재와 제재의 한도 — 를 뒤집은 선지를 즐겨 낸다.

근로연계복지(workfare)는 1990년대 이후 서구 복지국가 개혁의 공통된 방향이었다. 미국의 TANF(1996), 영국의 뉴딜, 여러 유럽 국가의 활성화(activation) 정책이 그 예이며, 우리 자활사업도 같은 흐름 안에 있다. 옹호하는 쪽은 이렇게 본다. 현금급여만으로는 빈곤이 대물림되고, 노동시장에서 멀어질수록 복귀가 어려워진다. 급여를 받는 동안 훈련과 근로 경험을 쌓으면 자립 가능성이 높아지고, 납세자의 지지도 유지된다. 「일할 수 있는 사람은 일한다」는 규범이 제도의 지속가능성을 떠받친다는 논리다. 비판하는 쪽은 세 가지를 든다. 첫째, 일자리 자체가 없을 때 근로 의무는 의미가 없다. 실업이 개인의 의지가 아니라 노동수요의 문제라면 조건 부과는 책임의 전가다. 둘째, 저임금 일자리로의 강제가 된다. 급여를 잃지 않으려면 어떤 조건의 일이든 받아들여야 하므로 협상력이 사라지고, 결과적으로 저임금 노동시장을 떠받친다. 셋째, 돌봄이 노동으로 세어지지 않는다. 아이를 키우고 아픈 가족을 돌보는 일은 사회적으로 필요한 노동인데도 「근로능력이 있는데 일하지 않는」 것으로 취급될 수 있다. 한 갈래 더 있다. 활성화의 두 유형을 구분하는 관점이다. 인적자본 접근은 교육과 훈련에 투자해 더 나은 일자리로 가게 하고, 노동시장 부착 접근(work-first)은 어떤 일이든 빨리 취업시키는 데 무게를 둔다. 앞은 비용이 크고 효과가 늦게 나타나며, 뒤는 취업률은 빨리 오르지만 저임금과 반복 실업에 머무르기 쉽다. 우리 자활사업이 어느 쪽에 가까운지, 자활기업과 자산형성 지원이 어느 쪽 논리에서 나온 장치인지를 함께 보면 서술형 문항에도 답할 수 있다.