합리·만족·점증모형

사이먼의 제한된 합리성은 경제학과 행정학 모두에 큰 영향을 준 개념이다. 요지는 인간이 비합리적이라는 것이 아니라, 합리성에 한계가 있다는 것이다. 한계는 셋이다. 첫째, 인지의 한계 — 사람은 한 번에 몇 가지 이상을 견주지 못한다. 둘째, 정보의 한계 — 모든 대안과 그 결과를 알 수 없고, 알아내는 데 비용이 든다. 셋째, 시간의 한계 — 결정에는 마감이 있다. 이 한계 안에서 사람이 쓰는 전략이 만족화(satisficing)다. 최적을 찾는 대신 열망 수준(aspiration level)을 정해 두고 그것을 넘는 첫 대안을 고른다. 집을 구할 때 모든 매물을 보지 않고 조건에 맞는 것이 나오면 계약하는 것과 같다. 흥미로운 점은 열망 수준이 움직인다는 것이다. 좋은 대안이 자주 나오면 기준이 올라가고, 안 나오면 내려간다. 그래서 같은 사람도 상황에 따라 다른 선택을 한다. 사회복지 실무에도 이 통찰이 그대로 쓰인다. 사례관리자가 이용자에게 모든 자원을 다 조사해 최적의 조합을 짜는 것은 불가능하다. 실제로는 쓸 만한 자원이 확보되면 계획을 세우고 실행하면서 조정한다. 사회보장급여법 제42조의2가 통합사례관리를 「상담과 지도 → 욕구조사 → 계획 수립 → 연계·제공」의 순환으로 적은 것도, 한 번에 완결되는 결정이 아니라 반복해 다듬는 과정으로 본 것이다.

린드블롬의 점증모형은 현실을 잘 설명하지만 규범적으로는 불편한 모형이다. 설명력은 분명하다. 예산은 전년도를 기준으로 몇 퍼센트 늘리거나 줄이는 방식으로 정해지고, 법 개정도 기존 조문을 조금씩 손보는 형태다. 우리 사회복지 법제의 개정 이력을 보면 대부분 몇 개 조문을 고치는 일부개정이며, 전부개정은 드물다. 장점도 있다. 급격한 변화는 예측하지 못한 부작용을 낳고, 잘못되었을 때 되돌리기 어렵다. 조금씩 바꾸면 실수의 비용이 작고 수정이 쉽다. 이해관계자와 타협하며 가므로 정치적 저항도 적다. 문제는 필요한 전환을 막는다는 것이다. 기존 정책이 방향 자체가 틀렸을 때 점증적 수정으로는 고쳐지지 않는다. 또 이미 급여를 받는 집단은 조직되어 있어 지키기 쉽고, 아직 받지 못하는 집단은 조직되지 않아 새 급여를 만들기 어렵다. 점증주의는 가진 쪽에 유리한 편향을 갖는다. 실제로 우리 제도의 큰 변화들은 점증적이지 않았다. 2000년 국민기초생활보장법이 생활보호법을 대체한 것, 2015년 통합급여가 맞춤형 급여로 바뀐 것, 2016년 정신보건법이 정신건강복지법으로 전부개정된 것은 모두 단절적 전환이다. 이런 전환을 설명하려면 킹던의 정책의 창이나 다음 장의 혼합모형이 필요하다.