행정구제법 · 손해전보제도
손실보상제도
행정상 손실보상은 공공필요에 의한 적법한 공권력 행사로 사인의 재산권에 가해진 특별한 희생을 사유재산권 보장과 공평부담의 견지에서 조절하는 제도입니다(헌법 제23조 제3항: 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용·제한과 그에 대한 보상은 법률로써 하되 정당한 보상을 지급). 헌법재판소는 '공공필요'를 '국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요성'으로 정의하고, 이 중 공익성 요건은 일반적 기본권 제한사유인 '공공복리'보다 좁게 봅니다. 우리나라의 대표 손실보상법은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(토지보상법)이며, 협의취득이 이루어지지 않으면 토지수용위원회의 재결(수용재결)을 거치고, 이의가 있으면 중앙토지수용위원회에 이의신청(임의절차) 또는 곧바로 행정소송(보상금증감소송 또는 재결취소소송)을 제기할 수 있습니다.
이해하기
① 협의취득(토지보상법상)은 사법상 계약의 실질을 가지므로 그 분쟁은 민사소송에 의하고, 재결(수용재결)에 대한 불복은 행정소송(항고소송 또는 보상금증감소송)에 의한다는 이원적 구조를 정확히 잡으세요. ② '보상금증감소송'은 재결청(토지수용위원회)이 아니라 사업시행자 또는 토지소유자·관계인을 상대로 하는 형식적 당사자소송이라는 점(당사자소송과 연계), 재결에 불복하는 일반 취소소송은 재결청(토지수용위원회)을 피고로 한다는 점을 구별하세요. ③ 재결 자체가 위법하면(사실오인·법리오해로 손실보상대상이 아니라고 잘못 판단) 재결취소소송으로 다투는 것이 아니라 보상금증액소송으로 다투어야 한다는 판례, 하천법 부칙상 손실보상청구권은 공법상 권리로서 행정소송(당사자소송)의 대상이라는 판례변경, 잔여지 수용청구 거부에 대한 소송은 보상금증감소송의 형태로 다툰다는 점도 자주 출제됩니다. ④ 사업인정은 시행자에게 장차 절차를 거칠 것을 조건으로 수용권을 설정하는 형성행위라는 성질을 정리하세요.
핵심 포인트
- 1손실보상의 헌법적 근거 — 헌법 제23조 제3항은 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용·제한 및 그 보상은 법률로써 하되 정당한 보상을 지급하도록 규정합니다. 헌법재판소는 '공공필요'를 재산권을 강제취득해야 할 공익적 필요성으로 보고, 그 공익성 요건은 일반적 기본권 제한사유인 '공공복리'보다 좁게 해석합니다.
- 2협의취득과 재결의 구별 — 사업시행자와 토지소유자 사이의 협의취득은 사법상 계약의 실질을 가지므로 그 분쟁은 민사소송에 의합니다. 협의가 성립하지 않아 이루어지는 수용재결에 대한 불복은 행정소송(항고소송 또는 보상금증감소송)에 의합니다.
- 3보상금증감소송 — 보상금의 증감에 관한 소송은 토지수용위원회가 아니라 사업시행자 또는 토지소유자·관계인을 상대로 하는 형식적 당사자소송입니다. 재결이 사실을 오인하거나 법리를 오해하여 손실보상대상이 아니라고 잘못 판단한 경우에도, 피보상자는 재결취소소송이 아니라 보상금증액을 구하는 소송을 제기해야 합니다.
- 4재결에 대한 이의신청과 소송 — 토지수용위원회의 재결에 대한 이의신청(중앙토지수용위원회, 임의절차)이나 행정소송의 제기는 사업의 진행 및 토지의 수용·사용을 정지시키지 않습니다.
- 5하천법 부칙상 손실보상청구권의 성질 — 구 「하천법」 부칙 및 특별조치법에 따른 손실보상청구권은 공법상 권리이므로 그 쟁송은 민사소송이 아니라 행정소송(당사자소송)에 의해야 한다는 것이 판례변경된 확립된 입장입니다.
시험 함정
수록 기출의 틀린 표현과 바로잡은 해설을 X/O 카드로 비교하세요.
틀린 표현 바로잡기
✕ 토지소유자가 손실보상대상에 해당한다고 주장하며 보상을 요구하는데도 사업시행자가 손실보상대상에 해당하지 아니한다며 보상대상에서 이를 제외한 채 협의를 하지 않은 경우에는, 토지소유자가 사업시행자를 상대로 관할 토지수용위원회에 재결신청을 하도록 청구할 수 없다.
○ 사업시행자가 손실보상대상에 해당하지 않는다며 협의를 하지 않는 경우에도, 토지소유자는 사업시행자를 상대로 관할 토지수용위원회에 재결신청을 하도록 청구할 수 있다는 것이 판례이다. 지문은 이와 반대로 서술하였다.
✕ 공익사업의 시행 당시 발생한 사유가 아니라 공익사업의 시행 결과 설치되는 시설의 사용에 기인하여 휴업이 불가피한 경우는 공익사업시행지구 밖 영업손실보상의 대상이 되지 않는다.
○ 같은 판례는 지구 밖 영업손실보상 요건인 부득이한 사유로 인한 휴업에는, 공익사업의 시행 결과 설치되는 시설의 형태ㆍ구조ㆍ사용 등에 기인한 휴업도 포함된다고 판시하였다. 지문은 보상대상이 되지 않는다고 반대로 서술하였다.
✕ 중앙토지수용위원회는 이의신청을 받은 경우 재결이 위법하다고 인정할 때에는 그 재결의 전부 또는 일부를 취소할 수 있고 보상액을 변경할 수는 없다.
○ 중앙토지수용위원회는 이의신청을 받아 재결이 위법·부당하다고 인정할 때에는 재결의 전부·일부를 취소할 수 있을 뿐 아니라 보상액도 변경할 수 있다는 것이 토지보상법상 이의재결 제도의 내용이다. 지문은 보상액을 변경할 수 없다고 반대로 서술하였다.