해양법에 관한 국제연합협약 제17조는 연안국이거나 내륙국이거나 관계없이 모든 국가의 선박이 이 협약에 따라 영해에서 무해통항권을 향유한다고 정한다. 제19조제1항은 통항이 연안국의 평화, 공공질서 또는 안전을 해치지 아니하는 한 무해하다고 하고, 제2항은 외국선박이 영해에서 다음의 활동에 종사하는 경우 그 통항을 유해한 것으로 본다고 하여 열두 가지를 든다 — 무력의 위협이나 행사, 무기를 사용하는 훈련이나 연습, 국방이나 안전에 해가 되는 정보수집, 국방이나 안전에 해로운 영향을 미칠 선전행위, 항공기의 선상 발진ㆍ착륙 또는 탑재, 군사기기의 선상 발진ㆍ착륙 또는 탑재, 관세ㆍ재정ㆍ출입국관리 또는 위생에 관한 법령에 위반되는 물품이나 통화를 싣고 내리는 행위 또는 사람의 승선ㆍ하선, 협약에 위배되는 고의적이고도 중대한 오염행위, 어로활동, 조사활동이나 측량활동의 수행, 통신체계나 설비ㆍ시설물에 대한 방해를 목적으로 하는 행위, 통항과 직접 관련이 없는 그 밖의 활동이다. 제21조제1항은 연안국이 항행의 안전과 해상교통의 규제, 항행보조수단과 설비의 보호, 해저전선과 관선의 보호, 해양생물자원의 보존, 어업법령 위반방지, 환경보전과 오염의 방지ㆍ경감ㆍ통제, 해양과학조사와 수로측량, 관세ㆍ재정ㆍ출입국관리 또는 위생에 관한 법령의 위반방지에 대하여 무해통항에 관한 법령을 제정할 수 있게 한다. 제2항은 그러한 법령이 일반적으로 수락된 국제규칙이나 기준을 시행하는 것이 아닌 한 외국선박의 설계ㆍ구조ㆍ인원배치 또는 장비에 적용되지 않게 한다.
02이해하기
제19조제2항의 열두 항목은 「무해하지 않은 것의 예시」가 아니라 열거다. 조문이 「다음의 어느 활동에 종사하는 경우 … 해치는 것으로 본다」고 하여 판단 여지를 없앴다. 마지막 (l)호가 포괄 규정으로 남아 있다는 점만 함께 잡으면 된다.
03핵심 포인트
제17조 — 무해통항권은 연안국ㆍ내륙국을 가리지 않고 모든 국가의 선박이 향유한다.
제19조제2항 (i) — 어로활동은 그 자체로 유해한 통항으로 본다.
제19조제2항 (j) — 조사활동이나 측량활동의 수행도 유해한 통항이다.
제19조제2항 (l) — 「통항과 직접 관련이 없는 그 밖의 활동」이라는 포괄 항목이 있다.
제21조제1항 — 연안국이 법령을 제정할 수 있는 사항은 여덟 가지로 열거되어 있다.
제21조제2항 — 외국선박의 설계ㆍ구조ㆍ인원배치ㆍ장비에는 일반적으로 수락된 국제규칙을 시행하는 경우가 아니면 적용할 수 없다.
04한눈에 보기
제19조 무해성 판단
연안국의 평화ㆍ공공질서ㆍ안전을 해치는가. 제2항의 열두 활동은 유해한 것으로 본다.
VS
제21조 연안국의 법령
여덟 사항에 관하여 제정 가능. 다만 선박의 설계ㆍ구조ㆍ인원ㆍ장비에는 원칙적으로 적용 못 한다.
더 알아보기
무해성을 객관화한 조문의 의미
옛 제도에서는 통항이 무해한지를 연안국이 판단했고, 그 판단이 자의적일수록 통항의 자유가 위협받았다. 제19조제2항이 열두 가지를 열거한 것은 그 판단을 객관적 목록으로 바꾼 것이다. 목록에 없는 활동을 이유로 통항을 막으려면 (l)호의 「통항과 직접 관련이 없는」 활동임을 보여야 하므로, 연안국의 재량은 크게 줄었다. 다만 잠수함이 잠항하는 경우(제20조)나 핵추진선의 통항처럼 목록만으로 정리되지 않는 문제가 남아 있고, 군함의 무해통항에 사전 통고나 허가를 요구할 수 있는지도 협약이 명시하지 않아 각국 실행이 갈린다.
연안국의 규제 권한을 두 겹으로 잘라 놓은 방식
제21조제1항은 연안국이 무엇을 규율할 수 있는지를 여덟 항목으로 열거하고, 제2항은 그 안에서도 손댈 수 없는 영역을 다시 잘라 낸다. 선박의 설계ㆍ구조ㆍ인원ㆍ장비는 그 배가 등록된 나라, 곧 기국이 정하는 사항이기 때문이다. 연안국마다 다른 기준을 요구하면 한 척의 배가 항해하는 동안 여러 규격을 동시에 만족해야 하는 불가능한 상황이 된다. 기국주의와 연안국 관할권이 부딪히는 이 지점에서 협약은 국제해사기구가 만든 일반적으로 수락된 규칙을 매개로 삼았고, 제92조의 공해상 기국 배타관할권과 함께 읽으면 해양법 전체가 기국과 연안국의 권한을 어떻게 배분하는지가 드러난다.