기본권 제한의 요건과 과잉금지원칙

금융위원회 위원장이 2019. 12. 16. 시중 은행을 상대로 투기지역‧투기과열지구 내 초고가 아파트(시가 15억 원 초과)에 대한 주택구입용 주택담보대출을 2019. 12. 17.부터 금지한 조치는 행정지도로 이루어진 조치로서 그 내용이 금융위원회에 적법하게 부여된 규제 권한을 벗어나지 않는 이상 법률유보원칙을 충족한다고 할 것이므로 청구인의 재산권 및 계약의 자유를 침해하지 아니한다.

행정지도라도 사실상 강제력이 있고 국민의 권리에 직접 영향을 주면 헌법소원의 대상인 공권력 행사가 된다. 형식이 권고여도 실질을 본다는 점이 요지다.

위반행위자 등이 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣ 위반으로 인해 시정명령을 받고도 이를 이행하지 아니한 경우에 이를 상당한 기간까지 이행하지 않으면 이행강제금을 부과‧징수한다는 뜻을 토지 소유자에게 미리 문서로 계고하도록 하는 동법 조항은, 이행강제금이 부과되는 이행 기간의 대략을 법률로 직접 정하지 않고 ‘상당한 기간’으로만 규정하여 법률유보원칙 및 명확성원칙에 위배된다.

계고는 이행강제금을 물리기 전에 스스로 이행할 기회를 한 번 더 주는 절차다. 의무를 새로 지우거나 재산을 빼앗는 것이 아니어서 그 자체를 재산권 제한으로 보기 어렵다. 절차 규정과 침해 규정을 가르는 자리다.

위임입법에 있어서 위임의 구체성‧명확성의 요구 정도는 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성‧명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 한다.

위임의 구체성 요구는 영역에 따라 달라진다. 처벌법규·조세법규처럼 기본권을 직접 제한하는 곳은 엄격하게, 급부행정은 완화해서 본다. 「모든 위임에 같은 잣대」라고 적으면 틀린다.

‘재산의 관리‧처분에 관한 사항’을 주민소송의 대상으로 규정하고 있는 ｢지방자치법｣ 조항은 그 문언, 주민소송의 목적, 관련 법률의 규정 및 법관의 보충적 해석을 통하여 그 의미를 분명하게 파악할 수 있으므로 명확성원칙에 위배되지 아니한다.

명확성은 사전에 완벽히 확정될 것을 요구하지 않는다. 문언과 입법목적, 관련 규정, 법관의 보충적 해석으로 의미를 파악할 수 있으면 충족된다. 이 기준은 명확성원칙 문제 전반에 그대로 쓰인다.

수형자라 하더라도 확정되지 않은 별도의 형사재판에서만큼은 미결수용자와 같은 지위에 있으므로, 형사재판의 피고인으로 출석하는 수형자에 대하여 사복착용을 허용하지 않는 것은 수형자의 공정한 재판을 받을 권리, 인격권, 행복추구권을 침해한다.

형이 확정된 수형자라도 별도의 미확정 형사재판에서는 무죄추정을 받는 피고인이다. 그 재판에 재소자복을 입혀 내보내면 재판부에 예단을 줄 수 있어 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다. 「어느 재판이냐」를 가르는 것이 요령이다.

수형자가 헌법소원 사건의 국선대리인인 변호사를 접견함에 있어서 접견의 목적이나 접견의 상대방 등을 고려할 때 그 접견내용을 녹음, 기록하는 것이 허용되어서는 아니될 것임에도, 이를 녹음, 기록한 교도소장의 행위는 당해 수형자의 재판을 받을 권리를 침해한다.

변호인 접견의 비밀은 재판을 준비할 자유의 핵심이다. 헌법소원 국선대리인과의 접견도 마찬가지여서, 그 내용을 녹음·기록하면 재판을 받을 권리를 침해한다.

금치의 징벌을 받은 수용자에 대해 금치기간 중 신문‧도서‧잡지 외 자비로 구매한 음식물, 의약품 및 의료용품 등 자비구매물품의 사용을 제한하는 것은 수용자의 일반적 행동의 자유를 침해한다.

금치는 가장 무거운 징벌이고, 그 기간 중 자비구매물품 사용 제한은 징벌의 실효성을 확보하는 수단이다. 다만 의약품·의료용품처럼 건강과 직결되는 것은 제한에서 빠지므로 과도하지 않다. 제한에 예외가 붙어 있는지를 확인하면 결론이 갈린다.

수형자가 출정하기 이전에 여비를 납부하지 않았거나 출정비용과 영치금과의 상계에 미리 동의하지 않았다는 이유로, 교도소장이 행정소송 변론기일에 당해 수형자의 출정을 제한한 행위는 형벌의 집행을 위하여 필요한 한도를 벗어나 수형자의 재판청구권을 과도하게 침해한 것이다.

재판을 받으러 나가는 일에 돈을 먼저 내라고 막으면 사실상 재판 자체를 봉쇄한다. 형 집행에 필요한 한도를 넘어선 것이어서 재판청구권을 과도하게 침해한다.

｢개발이익 환수에 관한 법률｣에 규정된 요건에 해당하는 모든 사람에 대하여 일방적으로 부과‧징수되는 개발부담금은 실질적으로 투기방지와 토지의 효율적인 이용 및 개발에 관한 사회적 갈등을 조정하기 위한 유도적‧조정적 성격을 가지는 특별부담금으로서, 불로소득적인 개발이익을 환수하여 국가 및 지방자치단체의 재정수입에 배분하므로 입법재량의 범위를 벗어난 것이 아니다.

특별부담금은 재정조달목적과 정책실현(유도·조정)목적으로 나뉜다. 개발부담금은 개발로 생긴 이익을 걷어 오는 것이어서 성격이 조세에 가깝고, 특정 집단의 행동을 유도하려는 정책실현 부담금으로 보지 않는다. 어느 유형인지에 따라 심사 강도가 달라지므로 분류를 먼저 해야 한다.

구 ｢국민체육진흥법｣이 규정한 ‘회원제로 운영하는 골프장 시설의 입장료에 대한 부가금’은 특정 부류의 집단에만 강제적‧일률적으로 부과되는 특별부담금으로서 국민체육진흥계정의 재원을마련하는 데 목적이 있는 재정조달목적 부담금이며, 일반 국민에 비해 특별히 객관적으로 밀접한 관련성을 가진다고 볼 수 없는 골프장 부가금 징수 대상 시설 이용자들을 대상으로 하는 것으로서 헌법상 평등원칙에 위배된다.

회원제 골프장 입장료 부가금은 특정 부류에만 강제·일률적으로 걷어 국민체육진흥계정을 채운다. 돈을 모으는 것이 목적이므로 재정조달목적 부담금이다.

｢한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률｣이 규정한 ‘물사용량에 비례한 부담금’은 한강수계관리기금을 조성하는 재원으로서 재정조달목적 부담금에 해당하고, 물사용량에 비례한 부담금의 부과는 공적과제 달성을 위한 적합한 수단에 해당한다.

물사용량에 비례한 부담금은 한강수계관리기금을 만드는 재원이므로 재정조달목적이다. 사용량에 비례한다는 점에서 부담의 공평성도 확보된다.

｢방송법｣에 따른 텔레비전 방송수신료는 공영방송사업이라는 특정한 공익사업의 경비조달에 충당하기 위하여 수상기를 소지한 특정집단에 대하여 부과되는 특별부담금에 해당하여 조세나 수익자부담금과는 구분된다.

방송수신료는 수상기를 가진 사람이라는 특정 집단에 부과되어 공영방송 재원이 된다. 일반 국민에게 걷는 조세도, 받은 이익에 대응하는 수익자부담금도 아니어서 특별부담금으로 분류된다.