사회복지정책의 과정은 문제 형성 → 의제 설정(agenda setting) → 대안 형성 → 정책 결정 → 집행 → 평가의 순환으로 이루어진다. 의제 설정 단계에서는 어떤 사회문제가 정부의 논의 대상이 되는가가 결정되며, 킹던(John Kingdon)의 다중흐름모형은 문제의 흐름ㆍ정책의 흐름ㆍ정치의 흐름이 만나 「정책의 창(policy window)」이 열릴 때 의제가 채택된다고 설명한다. 빈곤의 개념은 절대적 빈곤(생존에 필요한 최소한의 자원이 없는 상태. 라운트리의 1차 빈곤 개념)과 상대적 빈곤(그 사회의 일반적 생활수준에 크게 못 미치는 상태. 통상 중위소득의 40~60% 기준), 그리고 주관적 빈곤(스스로 빈곤하다고 느끼는 정도)으로 나뉜다. 불평등의 측정에는 로렌츠 곡선과 지니계수, 십분위분배율, 5분위배율이 쓰이며, 빈곤의 측정에는 빈곤율(빈곤선 이하 인구 비율)과 빈곤갭(빈곤선까지의 소득 부족분)이 함께 사용된다.
02이해하기
빈곤 측정에서 빈곤율과 빈곤갭을 함께 보는 이유는 둘이 서로 다른 것을 말하기 때문이다. 빈곤율은 「몇 명이 가난한가」를, 빈곤갭은 「얼마나 가난한가」를 나타낸다. 빈곤선 바로 아래 있던 사람이 조금 나아져 빈곤선을 넘으면 빈곤율은 떨어지지만, 가장 가난한 사람의 처지는 그대로일 수 있다. 그래서 빈곤율만 보고 정책을 평가하면 「쉬운 사람만 돕는」 유인이 생긴다. 지니계수도 마찬가지로 전체 분포의 불평등만 말할 뿐 어느 구간이 문제인지는 알려 주지 않아, 5분위배율 같은 지표를 함께 본다.
03핵심 포인트
정책 과정 — 문제 형성 → 의제 설정 → 대안 형성 → 결정 → 집행 → 평가
킹던의 다중흐름모형 — 문제ㆍ정책ㆍ정치의 흐름이 결합할 때 정책의 창이 열린다
절대적 빈곤 — 라운트리(Rowntree)의 1차 빈곤(생존 자체가 불가)과 2차 빈곤(다른 지출로 생존선 미달)
지니계수 — 0(완전 평등)에서 1(완전 불평등). 로렌츠 곡선과 대각선 사이 면적의 비율
빈곤율(head-count ratio)과 빈곤갭(poverty gap) — 「몇 명」과 「얼마나」를 각각 나타낸다
빈곤의 함정 — 근로소득이 늘면 급여가 줄어 실질 소득이 거의 늘지 않는 구간. 근로유인을 해친다
사회적 배제(social exclusion) — 소득만이 아니라 노동ㆍ교육ㆍ관계ㆍ참여에서 배제되는 다차원적 과정
04한눈에 보기
절대적 빈곤
생존과 최소한의 생활에 필요한 자원의 결핍. 기준이 고정적이라 경제성장에 따라 빈곤율이 낮아진다. 라운트리의 1차ㆍ2차 빈곤 개념이 원형.
VS
상대적 빈곤
그 사회의 일반적 생활수준에 크게 못 미치는 상태. 중위소득의 일정 비율로 측정하므로, 전체가 함께 잘살아져도 격차가 그대로면 빈곤율이 줄지 않는다.
더 알아보기
정책 집행이 왜 설계대로 되지 않는가 — 일선관료제론
립스키(Michael Lipsky)의 일선관료제(street-level bureaucracy) 이론은 정책이 문서에서 현장으로 옮겨질 때 변형되는 이유를 설명한다. 사회복지 담당 공무원, 교사, 경찰처럼 시민을 직접 만나는 일선관료는 세 가지 조건에 놓여 있다 — 자원(시간ㆍ인력)이 늘 부족하고, 업무의 목표가 모호하며, 재량의 여지가 크다. 그 결과 그들은 감당 가능한 수준으로 일을 줄이는 대처 방식을 발전시킨다. 대기 시간이나 절차의 복잡성으로 수요를 억제하고(배급), 성공 가능성이 높은 대상을 우선 선택하며(크리밍, creaming), 사례를 유형화해 정형적으로 처리한다. 이 관행들이 쌓이면 「실제 정책」이 된다 — 문서에 적힌 정책이 아니라 창구에서 실제로 일어나는 일이 시민에게는 정책이기 때문이다. 이 이론의 함의는 두 가지다. 첫째, 집행 단계를 정책 과정의 부수적 부분이 아니라 정책이 만들어지는 자리로 보아야 한다. 둘째, 일선관료를 비난하는 대신 그들이 처한 조건(사례 부담, 목표의 모호성, 자원 부족)을 바꾸어야 한다.
소득재분배의 방향과 정책 수단
재분배는 방향에 따라 여러 갈래로 나뉜다. 수직적 재분배는 고소득층에서 저소득층으로(공공부조, 누진세), 수평적 재분배는 같은 소득계층 안에서 위험을 겪지 않은 사람에서 겪은 사람으로(건강보험, 아동수당) 이루어진다. 세대 간 재분배는 현재 세대에서 다른 세대로(부과방식 연금), 세대 내 재분배는 같은 세대 안에서 이루어진다. 시간적 재분배(생애 재분배)는 한 개인의 생애 안에서 소득이 많은 시기에서 적은 시기로 옮기는 것으로, 연금이 대표적이다. 정책 수단으로는 조세(누진소득세, 근로장려세제), 현금이전(공공부조, 수당), 현물ㆍ서비스(교육ㆍ의료), 규제(최저임금)가 있다. 여기서 자주 논의되는 것이 근로장려세제(EITC)다 — 근로소득이 있는 저소득 가구에 세금을 환급 형태로 지급해, 급여가 근로를 억제하는 「빈곤의 함정」을 완화하려는 설계다. 다만 일자리가 없거나 일할 수 없는 사람은 대상에서 빠진다는 한계가 있어, 공공부조를 대체하는 것이 아니라 보완하는 수단으로 이해된다.
05기출 지문
O
기회의 평등은 결과에 이르는 과정상의 기회를 똑같이 제공하는 것이다.
평등은 어느 지점에서 재느냐로 갈린다. 기회의 평등은 출발선과 과정에서 문을 똑같이 열어 두는 것이라 결과의 격차는 개인의 몫으로 남기고, 결과의 평등은 그 격차 자체를 줄이려 한다. 앞의 것이 소극적, 뒤의 것이 적극적 개입이다.