행정계획은 행정주체가 일정한 행정목표를 달성하기 위해 관련되는 행정수단을 종합·조정하는 작용기준을 설정하는 것으로, 그 구속력 유무에 따라 구속적 계획(도시·군관리계획, 관리처분계획 등 - 처분성 인정)과 비구속적 계획(도시기본계획 등 - 처분성 부정, 행정청 스스로에 대한 지침에 불과)으로 나뉩니다. 행정계획은 다수의 이익을 형량해야 하므로 행정청에게 비교적 광범위한 형성의 자유(계획재량)가 인정되나, 이익형량을 전혀 하지 않거나 정당성·객관성이 결여된 경우(형량하자)에는 위법하게 됩니다. 계획변경청구권은 원칙적으로 인정되지 않으나, 장래 일정한 행정처분을 구할 수 있는 법률상 지위에 있는 자의 계획변경신청 거부가 실질적으로 당해 처분 자체의 거부와 같은 결과가 되는 경우에는 예외적으로 계획변경을 신청할 권리(조리상 신청권)가 인정됩니다.
02이해하기
① 도시기본계획(비구속적, 처분성 부정)과 도시·군관리계획·관리처분계획(구속적, 처분성 인정)의 구별이 최우선입니다. 도시기본계획은 직접적 구속력이 없으므로 그 예정보다 도시계획시설결정 면적이 증가해도 그 자체로 위법이 되지 않는다는 판례가 반복 출제됩니다. ② 계획재량·형량명령 이론(이익형량의 하자=정당성·객관성 결여)을 일반 재량행위의 재량권 일탈·남용 심사와 구별해 이해하세요. ③ 국토이용계획변경신청권의 예외적 인정(장래 일정 요건을 갖추면 처분을 구할 수 있는 지위에 있는 자에게만 인정, 일반적인 계획변경청구권은 부정)과, 선행 도시계획과 양립할 수 없는 후행 도시계획이 있으면 선행계획이 후행계획 내용대로 변경된 것으로 본다는 법리(다만 후행계획권자가 그 권한이 없으면 무효)도 자주 나옵니다.
03핵심 포인트
구속적 계획과 비구속적 계획의 구별 — 도시기본계획은 도시의 장기적 개발방향을 제시하는 지침적 성격의 비구속적 계획으로 처분성이 부정되나, 인가·고시된 관리처분계획이나 도시·군관리계획은 구속적 행정계획으로서 처분성이 인정됩니다.
계획재량과 형량명령 — 행정청은 행정계획을 입안·결정할 때 비교적 광범위한 형성의 자유(계획재량)를 가지나, 이익형량을 전혀 하지 않거나 이익형량의 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정이 위법하게 될 수 있습니다(형량명령의 법리).
계획변경신청권의 예외적 인정 — 국토이용계획 등 행정계획은 확정된 후 사정변경이 있다고 하여 일반적인 계획변경신청권이 인정되지 않는 것이 원칙이나, 장래 일정한 요건을 갖추어 행정처분을 구할 수 있는 법률상 지위에 있는 자의 계획변경신청을 거부하는 것이 실질적으로 그 처분 자체를 거부하는 결과가 되는 경우에는 예외적으로 계획변경을 신청할 권리(조리상 신청권)가 인정됩니다.
선행계획과 후행계획의 관계 — 도시계획의 결정·변경 권한을 가진 행정청은 이미 도시계획이 결정·고시된 지역에도 다른 내용의 도시계획을 결정·고시할 수 있고, 후행 도시계획에 선행 도시계획과 양립할 수 없는 내용이 있으면 특별한 사정이 없는 한 선행 도시계획은 후행 도시계획의 내용대로 변경된 것으로 봅니다. 다만 후행 계획을 결정한 행정청이 그 권한이 없다면 이는 무효입니다.
행정계획과 헌법소원 — 비구속적 행정계획안·행정지침이라도 국민의 기본권에 직접 영향을 끼치고 장래 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것이 틀림없다고 예상되는 경우에는 예외적으로 헌법소원의 대상이 될 수 있습니다. 다만 대학교육역량강화사업 기본계획처럼 대학의 자율적 의사결정을 유도하는 데 그치는 경우는 기본권 침해의 직접성이 부정되어 헌법소원의 대상이 되지 않습니다.
도시계획의 결정ㆍ변경 등에 관한 권한을 가진 행정청은 이미 도시계획이 결정ㆍ고시된 지역에 대하여도 다른 내용의 도시계획을 결정ㆍ고시할 수 있고, 이때에 후행 도시계획에 선행 도시계획과 서로 양립할 수 없는 내용이 포함되어 있다면, 특별한 사정이 없는 한 선행 도시계획은 후행 도시계획과 같은 내용으로 변경된다.
권한 있는 행정청의 후행 도시계획은 선행 도시계획을 변경하는 효과를 가진다는 것이 판례이다.
장래 일정한 기간 내에 관계 법령이 규정하는 시설 등을 갖추어 일정한 행정처분을 구하는 신청을 할 수 있는 법률상 지위에 있는 자의 국토이용계획변경신청을 거부하는 것이 실질적으로 당해 행정처분 자체를 거부하는 결과가 되는 경우라도, 구 「국토이용관리법」상 주민이 국토이용계획의 변경에 대하여 신청을 할 수 있다는 규정이 없으므로 그 신청인에게 국토이용계획변경을 신청할 권리가 인정된다고 볼 수 없다.
이러한 특수한 경우에는 예외적으로 국토이용계획변경을 신청할 법규상 또는 조리상 권리가 인정된다는 것이 판례이다(대법원 2003두1806). 지문은 이와 반대로 서술되어 있다.
도시계획의 결정ㆍ변경 등에 대한 권한행정청은 이미 도시계획이 결정ㆍ고시된 지역에 대하여도 다른 내용의 도시계획을 결정ㆍ고시할 수 있고, 이 때에 후행 도시계획에 선행 도시계획과 양립할 수 없는 내용이 포함되어 있다면 특별한 사정이 없는 한 선행 도시계획은 후행 도시계획과 같은 내용으로 변경된다.