미국 사회복지행정의 역사

1935년 사회보장법은 미국 복지의 분수령이다. 연방 차원의 노령연금과 실업보험, 주에 대한 부조 보조금이 만들어지면서 공공 사회복지가 거대한 체계로 자리 잡았다. 그런데 사회복지행정의 역사에서 1935~1960년은 흔히 정체 단계로 불린다. 겉으로 모순인 이 서술에는 이유가 있다. 실무는 폭발적으로 늘었다. 수백만 명을 대상으로 하는 급여를 운영하려면 조직·인사·재정·기록 체계가 필요했고, 공공기관에서 일하는 사회복지사가 급증했다. 그런데 학문과 교육에서는 행정이 뒤로 밀렸다. 이유가 둘이다. 첫째, 당시 사회복지 전문직의 정체성이 개별사회사업(casework)에 있었다. 프로이트 이론의 영향 아래 임상적 개입이 전문성의 증표로 여겨졌고, 행정은 「전문적 실천이 아니라 사무」로 취급되는 경향이 있었다. 둘째, 공공기관의 관리는 일반 공공행정의 영역으로 여겨져 사회복지 고유의 지식으로 다루어지지 않았다. 그 결과 행정을 실제로는 대규모로 하고 있으면서 그것을 가르치지도 연구하지도 않는 상태가 이어졌다. 현장에서는 사회복지 훈련을 받지 않은 관리자가 기관을 운영하거나, 임상 훈련만 받은 사회복지사가 준비 없이 관리자가 되는 일이 반복되었다. 이 간극이 메워지는 것이 1960년대다. 빈곤과의 전쟁으로 프로그램이 폭증하면서 관리할 사람이 없다는 문제가 뚜렷해졌고, 그때 비로소 사회복지행정이 교육과정의 독립 영역으로 자리 잡았다. 이 역설이 시험에 자주 나오는 이유는 직관과 어긋나기 때문이다. 「사회보장법으로 행정이 발전했다」는 서술은 자연스럽게 들리지만 정확하지 않다.

1980년대 이후 미국 사회복지행정의 가장 큰 변화는 서비스를 정부가 직접 제공하지 않고 민간에서 사는 방식이 표준이 된 것이다. 이를 서비스 구매계약(POSC, purchase of service contracting)이라 한다. 작동 방식은 이렇다. 정부는 예산을 갖고 서비스의 내용과 성과 기준을 정한 뒤 입찰과 계약으로 민간기관을 고른다. 민간기관은 계약 조건에 따라 서비스를 제공하고 대가를 받는다. 옹호 논리는 셋이다. 경쟁을 통해 비용이 낮아지고 질이 오른다, 민간의 유연성과 전문성을 쓸 수 있다, 정부는 직접 운영의 부담 없이 기획과 감독에 집중할 수 있다. 행정에 미친 영향이 크다. 민간기관에게 계약 관리·성과 보고·원가 계산이 핵심 업무가 되었다. 재원이 보조금(주면 쓰는 돈)에서 계약금(약속한 성과를 내야 받는 돈)으로 바뀌었으므로, 무엇을 얼마나 했는지 증명하는 일이 조직의 생존을 좌우하게 되었다. 마케팅과 기금개발이 행정의 정규 과목이 된 것도 이 시기다. 부작용도 뚜렷하다. 첫째, 앞 장에서 본 크리밍이 강해진다 — 성과 기준으로 계약을 따내야 하므로 어려운 대상을 피할 유인이 커진다. 둘째, 행정 비용이 늘어난다 — 입찰·계약·보고·감사에 드는 거래비용이 상당하다. 셋째, 기관의 사명이 흔들린다 — 계약을 따는 쪽으로 사업이 재편되면서 지역사회의 필요보다 발주처의 요구를 좇게 된다. 넷째, 저임금과 이직이 구조화된다 — 계약 단가 경쟁이 인건비 압박으로 이어진다. 우리나라의 시설 위탁운영(사회복지사업법 제34조제5항)과 바우처 사업도 같은 계열의 구조를 갖는다. 그래서 미국의 경험에서 지적된 문제들이 우리 현장의 논쟁과 상당히 겹친다.