실천원칙과 행정의 기능(POSDCoRB)

POSDCoRB는 1937년 귤릭과 어윅이 편집한 논문집에서 제시되었다. 뿌리는 페이욜이 1916년에 정리한 관리의 다섯 기능(계획·조직·명령·조정·통제)이며, 귤릭이 여기에 인사·보고·재정을 넣어 일곱으로 늘렸다. 이 목록이 만들어진 배경은 행정을 과학으로 세우려는 시도였다. 20세기 초의 행정학은 정치와 행정을 분리하고, 행정을 가치중립적인 기술의 영역으로 확립하려 했다. 관리자가 하는 일을 보편적 기능으로 목록화할 수 있다면, 조직의 종류와 무관하게 적용되는 원리를 세울 수 있다는 생각이었다. 한계도 일찍 지적되었다. 사이먼은 1946년 「행정의 격언들」에서 이런 원리들이 서로 모순되며 경험적으로 검증되지 않은 격언에 불과하다고 비판했다. 「전문화하라」와 「통솔범위를 좁혀라」가 충돌하는 식으로, 어느 원리를 언제 적용할지에 대한 답이 없다는 것이다. 사회복지행정에 옮길 때의 문제도 있다. POSDCoRB는 조직 내부의 관리에 초점을 두는데, 앞 장에서 본 대로 휴먼서비스 조직은 환경 의존도가 높고 조직 밖의 관계(재원, 정당성, 다른 기관과의 협력)가 결정적이다. 지역사회 조직화, 자원 개발, 옹호 활동 같은 대외 기능이 일곱 칸에 담기지 않는다. 그럼에도 이 목록이 남아 있는 이유는 관리자의 일을 빠짐없이 훑는 점검표로서 쓸모가 있기 때문이다. 나중에 평가(E)가 덧붙은 것도 같은 맥락이며, 목록을 절대적 원리가 아니라 누락을 막는 체크리스트로 쓰는 것이 지금의 위치에 맞는 이해다.

POSDCoRB가 무엇을 하는가의 목록이라면, 실천원칙은 어떤 기준으로 해야 하는가의 목록이다. 두 층을 나누어 두면 뒤섞인 선지를 가려낼 수 있다. 실천원칙 가운데 사회복지행정에만 있는 것들이 있다. 사회복지 가치의 원칙이 첫째다. 기업의 관리는 효율과 수익으로 정당화되지만, 사회복지조직의 운영은 전문직의 가치와 윤리에 어긋나지 않아야 정당화된다. 효율적이지만 클라이언트의 자기결정을 침해하는 방식은 채택될 수 없다. 참여의 원칙도 특징적이다. 의사결정에 직원과 클라이언트, 지역사회가 참여해야 한다는 것인데, 이는 민주적 가치의 문제만이 아니라 실효성의 문제이기도 하다. 앞 장에서 본 대로 클라이언트가 공동생산자이므로, 그의 참여 없이 만든 서비스는 작동하지 않는다. 지역사회와 클라이언트 욕구의 원칙은 출발점을 정한다. 기관이 할 수 있는 것에서 시작하는 것이 아니라 필요한 것에서 시작하라는 요구이며, 뒤에 볼 프로그램 기획의 욕구조사가 이 원칙의 구체화다. 변화의 원칙과 성장의 원칙은 조직이 고정되어서는 안 된다는 요구다. 환경이 바뀌고 욕구가 바뀌면 조직도 바뀌어야 하며, 직원 개개인의 성장도 조직의 책임에 든다. 이 원칙들이 일곱 기능과 어떻게 맞물리는지 보면 이해가 굳는다 — 참여의 원칙은 조직화(O)와 조정(Co)의 방식을 정하고, 성장의 원칙은 인사(S)의 방향을 정하며, 평가의 원칙은 보고(R)의 내용을 정한다. 기능은 칸이고 원칙은 그 칸을 채우는 기준이다.