설립허가와 정관

제16조는 설립을 허가로, 제17조제2항은 정관 변경을 인가로 정한다. 한 조문 건너 낱말이 바뀌는 것은 우연이 아니다. 허가는 원래 누구나 할 수 없던 일을 특정인에게 풀어 주는 처분이다. 사회복지법인은 세제 혜택과 보조금을 받고 공적 신뢰를 업고 활동하므로, 아무나 만들 수 있는 것이 아니라는 전제가 깔려 있다. 그래서 요건을 갖추었더라도 감독청에 상당한 판단 여지가 인정된다. 인가는 다르다. 법인이 스스로 정관을 고치는 행위는 이미 법인 내부에서 유효하게 이루어진 것이고, 감독청은 그것이 법에 어긋나지 않는지 확인해 효력을 완성시켜 준다. 그래서 「경미한 사항」은 인가 없이도 되도록 열어 둘 수 있다 — 효력 완성이 필요할 만큼 중요한 변경만 걸러 내면 되기 때문이다. 시설이 신고인 것도 같은 잣대로 읽힌다. 시설은 법인격을 얻는 일이 아니라 사업을 시작하는 일이고, 요건을 갖추면 행정청은 수리하여야 한다(제34조제3항). 판단 여지가 가장 좁은 문이다. 어법의 차이가 곧 통제의 세기 차이다.

제23조제2항은 기본재산의 목록과 가액을 정관에 적으라고 한다. 재산 목록을 따로 관리하게 하지 않고 정관에 넣은 것은 통제 장치로서 값이 크다. 정관은 변경하려면 시·도지사의 인가를 받아야 하는 문서다(제17조제2항). 기본재산 목록이 정관 안에 있으므로, 기본재산을 팔거나 바꾸면 정관도 고쳐야 하고, 그러려면 인가를 받아야 한다. 여기에 제23조제3항이 기본재산의 매도·증여·교환·임대·담보제공·용도변경과 일정 금액 이상의 1년 이상 장기차입에 별도의 허가를 요구한다. 곧 기본재산 하나를 움직이려면 허가와 인가라는 두 문을 지나게 된다. 왜 이렇게까지 하는가. 사회복지법인의 기본재산은 대개 국고 보조와 후원, 그리고 세제 혜택을 업고 형성된 것이라 순수한 사유재산으로 보기 어렵다. 실제로 법인을 사고팔면서 기본재산을 사실상 매매하는 관행이 문제되어 왔고, 제27조가 해산한 법인의 남은 재산을 국가 또는 지방자치단체에 귀속시키는 것도 같은 줄기다. 들어올 때는 사재였더라도 나갈 때는 공적 재산으로 처리한다.