조례와 규칙 — 누가 만들고 어디까지 갈 수 있는가

헌법 제117조제1항은 지방자치단체가 주민의 복리에 관한 사무를 처리하며 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다고 정한다. 이 규정이 곧 조례와 규칙의 헌법상 근거다. 조례는 지방의회가 의결해 만드는 자치법규다. 지방자치법 제28조제1항은 지방자치단체가 「법령의 범위에서 그 사무에 관하여」 조례를 제정할 수 있게 하되, 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다는 단서를 둔다. 곧 주민에게 이익을 주는 조례는 위임 없이도 만들 수 있으나, 부담을 지우는 조례는 법률이 길을 열어 주어야 한다. 규칙은 지방자치단체의 장이 만든다. 제29조는 단체장이 「법령 또는 조례의 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여」 규칙을 제정할 수 있게 한다. 조례가 규칙보다 위에 놓이는 까닭이 이 문장에 있다 — 규칙은 조례의 범위 안에서만 설 수 있기 때문이다. 자치법규 사이에도 위계가 있다. 제30조는 「시·군 및 자치구의 조례나 규칙은 시·도의 조례나 규칙을 위반해서는 아니 된다」고 정한다. 기초자치단체의 규범이 광역자치단체의 규범 아래에 놓이는 것이다. 제정 절차는 제32조가 정한다. 조례안이 지방의회에서 의결되면 의장이 5일 이내에 단체장에게 이송하고, 단체장은 20일 이내에 공포한다. 이의가 있으면 그 기간 안에 이유를 붙여 지방의회로 환부해 재의를 요구할 수 있으나, 여기서도 일부에 대하여 또는 수정하여 재의를 요구할 수 없다. 재의 요구를 받은 지방의회가 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같이 의결하면 조례로 확정된다. 주민에게는 제19조가 조례의 제정·개정·폐지를 청구할 권리를 준다.

조례와 규칙에서 시험이 노리는 자리는 늘 둘이다. 누가 만드는가(조례=지방의회, 규칙=단체장)와 어디까지 갈 수 있는가(법령의 범위, 그리고 부담을 지우려면 법률의 위임). 이 둘을 뒤집은 선지가 거의 매년 나온다. 여기에 「기초는 광역을 어길 수 없다」를 더하면 이 자리의 문항은 대체로 풀린다.