법령의 제정 절차와 효력 — 공포 20일과 재의요구의 한계

법률은 국회의 의결을 거쳐 만들어진다. 헌법 제52조는 국회의원과 정부가 모두 법률안을 제출할 수 있게 하고, 정부가 제출하는 경우에는 헌법 제89조제3호에 따라 국무회의의 심의를 거쳐야 한다. 국회에서 의결되면 그 법률안은 정부로 이송되고, 헌법 제53조제1항에 따라 15일 이내에 대통령이 공포한다. 대통령이 그 법률안에 이의가 있으면 같은 기간 안에 이의서를 붙여 국회로 되돌려 재의를 요구할 수 있다(제53조제2항). 여기에 중요한 제한이 붙는다. 제53조제3항은 대통령이 법률안의 일부에 대하여 또는 법률안을 수정하여 재의를 요구할 수 없다고 못 박는다. 국회가 하나로 묶어 의결한 것을 대통령이 조각내거나 고쳐 되돌리는 길을 막은 것이며, 통째로 받아들이거나 통째로 돌려보내라는 뜻이다. 재의 요구가 있으면 국회는 다시 표결하는데, 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같이 의결하면 그 법률안은 법률로 확정된다(제4항). 대통령이 15일 안에 공포도 재의 요구도 하지 않으면 어떻게 되는가. 제53조제5항은 그 경우에도 법률로서 확정된다고 정한다. 침묵으로 법안을 폐기할 수 없게 한 것이다. 확정된 법률은 대통령이 지체 없이 공포해야 하고, 확정 후 5일 이내에 공포하지 않으면 국회의장이 공포한다(제6항). 효력의 시작은 제53조제7항이 정한다. 법률은 특별한 규정이 없는 한 공포한 날부터 20일을 지남으로써 효력을 낸다. 국민이 새 법의 내용을 알 시간을 두려는 유예이며, 실제로는 대부분의 법률이 부칙에서 시행일을 따로 정한다. 그래서 조문을 확인할 때는 공포일이 아니라 시행일을 기준으로 읽어야 하고, 기출을 다룰 때는 그 시험이 치러진 날에 시행 중이던 판을 보아야 한다.

이 조문 묶음이 실제로 말하는 것은 국회와 대통령 가운데 어느 쪽도 상대의 결정을 조각낼 수 없다는 것이다. 대통령은 일부 거부를 못 하고, 국회는 3분의 2가 모여야 대통령을 넘어선다. 침묵도 폐기가 되지 못한다. 숫자 15·20·5와 3분의 2가 모두 이 균형을 지키는 장치이며, 지방의회와 단체장 사이에도 같은 구조가 복제되어 있다.