아른스테인의 주민참여 8단계

아른스테인의 사다리로 우리 제도를 재 보면 참여의 실질이 드러난다. 계획 수립의 의견 청취. 사회보장급여법 제35조제2항이 시·군·구 계획을 「지역주민 등 이해관계인의 의견을 들은 후」 수립하도록 하고, 시행령 제20조제2항이 20일 이상 공고하게 한다. 이것은 사다리에서 넷째, 상담에 해당한다. 의견을 듣되 반영이 보장되지는 않기 때문이다. 반영 결과를 알리고 반영하지 못한 이유를 설명하는 절차가 있으면 상담의 질이 올라가지만, 그것만으로 주민권력이 되지는 않는다. 협의체의 주민 참여. 사회보장급여법 제41조제3항이 협의체 위원에 비영리민간단체 추천인과 읍·면·동 협의체의 민간 공동위원장을 넣었다. 자리가 주어졌으므로 다섯째, 회유에 해당한다. 다만 위원 구성에서 공무원과 기관 대표가 다수를 차지하면 소수의 목소리는 결정을 좌우하지 못한다. 협의체가 여섯째 협동관계가 되려면 민간이 안건을 제안하고, 논의의 결과가 실제로 계획과 예산에 반영되며, 민간 공동위원장이 실질적 역할을 해야 한다. 앞 장에서 본 협의체의 실질화 조건이 곧 사다리를 한 칸 올리는 조건이다. 주민참여예산. 주민이 사업을 제안하고 심사해 예산의 일부를 배분한다. 배분되는 몫이 실제로 주민의 결정에 따른다면 일곱째, 권한위임에 가깝다. 다만 예산의 규모가 작고 행정이 사전에 걸러 내면 다시 넷째~다섯째로 내려간다. 마을기업과 협동조합. 앞 장에서 본 대로 주민이 출자하고 운영하는 조직은 그 사업에 관한 한 여덟째, 주민통제에 해당한다. 다만 지원 사업의 지침이 운영을 규율하면 그만큼 자율이 준다. 사다리를 쓰는 법. 「우리는 몇 단계인가」를 묻고 한 칸 올릴 방법을 찾는 것이다. 모든 사안이 여덟째이 될 필요는 없지만, 참여라고 부르면서 실제로는 첫째~둘째에 머물러 있지는 않은지 확인하는 잣대가 된다.

아른스테인의 사다리는 반세기 넘게 쓰여 왔지만 비판도 함께 있다. 그 비판을 알면 이 도구를 더 정확히 쓸 수 있다. 첫째, 위로 갈수록 좋다는 전제. 사다리는 단계가 높을수록 낫다고 본다. 그런데 모든 사안에서 주민통제가 적절한 것은 아니다. 전문적 판단이 결정적인 영역(감염병 대응, 안전 기준), 형평이 걸린 자원 배분(지역 간 배분), 소수자의 권리가 걸린 사안에서는 다수 주민의 결정이 오히려 해로울 수 있다. 장애인 시설 설치에 대한 주민 반대가 그 예다. 둘째, 주민을 단일한 집단으로 본다. 「주민」이 하나의 이해를 가진 것처럼 다루는데, 실제로는 지역 안에 서로 다른 이해가 있다. 주민통제가 이루어져도 어느 주민이 통제하는가가 남는 물음이며, 목소리 큰 집단이 통제하면 약한 쪽은 더 배제된다. 셋째, 권력을 제로섬으로 본다. 사다리는 행정의 권한이 줄고 주민의 권한이 느는 것으로 그린다. 그런데 협력을 통해 양쪽이 함께 할 수 있는 일이 늘어나는 경우도 있다. 넷째, 참여의 질을 담지 못한다. 같은 「상담」이라도 형식적으로 설문 한 장 돌리는 것과 충분한 정보를 주고 여러 차례 논의하는 것은 다르다. 보완하는 관점들. 뒤에 나온 모형들은 누가 참여하는가(포용성), 무엇에 대해 참여하는가(의제의 범위), 어떤 정보를 갖고 참여하는가(정보의 대칭), 참여의 결과가 어떻게 되는가(환류)를 함께 본다. 그럼에도 사다리가 살아남은 이유는 참여라는 말의 모호함을 깨뜨리는 힘 때문이다. 「주민 참여 사업」이라는 말만으로는 아무것도 알 수 없는데, 사다리에 대 보면 그것이 정보 제공인지 상담인지 권한위임인지 드러난다. 앞 장에서 본 테일러와 로버츠의 결정권 분수와 같은 기능을 하는 도구다.