개념 정리
아른스테인(Arnstein)은 1969년에 주민참여를 여덟 단계의 사다리로 제시하고, 이를 비참여·형식적 참여·주민권력의 세 묶음으로 나누었다.
비참여(nonparticipation) — 참여의 이름을 쓰지만 실제로는 참여가 아니다. 첫째, 조작(manipulation) — 주민을 형식적 위원회에 앉혀 놓고 행정의 결정을 정당화하는 데 이용한다. 둘째, 치료(therapy) — 주민의 불만을 문제로 보고 그것을 「치료」하려 한다. 문제의 원인이 주민에게 있다고 전제한다.
형식적 참여(tokenism) — 목소리는 내되 결정에 영향을 주지 못한다. 셋째, 정보제공(informing) — 결정된 사항을 일방적으로 알린다. 넷째, 상담(consultation) — 설문과 공청회로 의견을 듣지만 반영은 보장되지 않는다. 다섯째, 회유(placation) — 주민 대표를 위원회에 넣지만 소수여서 결정을 좌우하지 못한다.
주민권력(citizen power) — 실질적 권한이 주민에게 있다. 여섯째, 협동관계(partnership) — 주민과 행정이 협상을 통해 권한과 책임을 나눈다. 일곱째, 권한위임(delegated power) — 특정 사업이나 영역의 결정권이 주민에게 넘어간다. 여덟째, 주민통제(citizen control) — 주민이 계획·정책·관리를 직접 통제한다.
이 사다리가 알려 주는 것 — 참여라는 말이 같은 것을 뜻하지 않는다. 자리를 만들어 주는 것과 결정에 영향을 주는 것은 다르며, 그 차이가 권한의 유무에 있다. 다만 단계가 높을수록 언제나 좋은 것은 아니어서, 전문적 판단이 결정적인 영역이나 소수자의 권리가 걸린 사안에서는 다수 주민의 결정이 오히려 해로울 수 있다는 비판도 함께 제기된다.
이해하기
여덟 단계를 붙잡는 요령은 세 묶음의 경계다. 비참여(1~2)와 형식적 참여(3~5)의 경계는 「목소리를 낼 수 있는가」이고, 형식적 참여와 주민권력(6~8)의 경계는 「결정에 영향을 주는가」다. 실무에서 대부분의 주민참여는 셋째~다섯째에 머문다 — 알려 주고, 의견을 묻고, 위원 한 자리를 준다. 그것이 나쁜 것은 아니지만 참여라고 부를 때 어느 단계인지 정확히 아는 것이 중요하다.
핵심 포인트
- 아른스테인은 1969년에 주민참여를 여덟 단계의 사다리로 제시했다.
- 여덟 단계는 다시 비참여·형식적 참여·주민권력의 세 묶음으로 나뉜다.
- 조작은 주민을 형식적 위원회에 앉혀 행정의 결정을 정당화하는 데 이용하는 단계다.
- 치료는 주민의 불만을 문제로 보고 원인이 주민에게 있다고 전제하는 단계다.
- 정보제공은 결정된 사항을 일방적으로 알리는 것으로 형식적 참여의 첫 단계다.
- 상담은 설문과 공청회 등으로 의견을 듣되 그 반영이 보장되지는 않는 단계다.
- 회유는 주민 대표를 위원회에 넣지만 소수여서 결정을 좌우하지 못하는 단계다.
- 협동관계는 주민과 행정이 협상을 통해 권한과 책임을 나누어 갖는 단계다.
- 권한위임은 특정 사업이나 영역의 결정권 자체가 주민에게 넘어간 단계다.
- 주민통제는 주민이 계획·정책·관리를 직접 통제하는 가장 높은 단계다.
- 형식적 참여와 주민권력을 가르는 경계는 결정에 실제로 영향을 주는가에 있다.