수립의 주체와 절차

제35조의 절차에서 눈여겨볼 것은 시·군·구가 먼저 세우고 시·도가 그것을 지원하는 내용을 포함해 세운다는 순서다. 왜 그런 순서인가. 복지의 필요는 생활 현장에서 드러난다. 시·도 단위에서는 보이지 않는 것 — 어느 동에 홀로 사는 노인이 몰려 있는지, 어느 골목에 아이들이 갈 곳이 없는지 — 이 시·군·구에서는 보인다. 그래서 가까운 층이 먼저 세우고, 넓은 층이 그것을 뒷받침하는 방식이 자연스럽다. 시·도 계획의 성격도 이 순서에서 나온다. 제35조제3항이 시·도 계획에 「시·군·구의 지역사회보장계획을 지원하는 내용 등을 포함」하도록 한 것은, 시·도가 별도의 사업을 벌이는 것이 아니라 아래 층이 하려는 일을 가능하게 만드는 역할이라는 뜻이다. 제36조제2항이 시·도 계획의 내용에 「시·군·구의 사회보장이 균형적이고 효과적으로 추진될 수 있도록 지원하기 위한 목표 및 전략」과 「시·군·구 사회보장급여 담당 인력의 양성 및 전문성 제고 방안」을 둔 것도 같은 맥락이다. 한계도 지적된다. 첫째, 시·군·구 계획이 상급 계획의 틀에 맞추어 작성되는 경향이 있다. 지침이 내려오고 서식이 정해져 있으면 지역의 특성보다 형식이 앞선다. 둘째, 제출 기한이 촉박하다. 시행연도 전년도 9월 30일까지 제출해야 하는데, 그러려면 그 전에 조사와 의견 청취와 심의를 마쳐야 한다. 시간에 쫓기면 절차가 형식화된다. 셋째, 계획과 예산이 따로 논다. 계획은 계획대로 세우고 예산은 별도 과정으로 정해지면 계획서가 실행력을 갖지 못한다. 그럼에도 이 구조가 갖는 값은 지역이 스스로 계획을 세울 근거와 절차를 법이 보장한다는 데 있다. 그 절차를 실질화하는 것 — 조사를 충실히 하고, 주민 의견을 실제로 반영하고, 협의체 심의를 형식으로 두지 않는 것 — 이 현장의 몫이다.

제35조의 절차에서 협의체와 위원회는 「심의」하고 의회에는 「보고」한다. 이 두 낱말의 차이가 시험에서 자주 다뤄지고 실무적으로도 뜻이 다르다. 심의(審議)는 안건의 내용을 검토하고 의견을 정하는 것이다. 심의 기구는 안건을 수정하거나 반대 의견을 낼 수 있고, 그 결과가 확정 과정의 한 요건이 된다. 제35조제2항이 시·군·구 계획을 「지역사회보장협의체의 심의」를 거쳐 제출하도록 한 것은, 협의체를 거치지 않은 계획은 절차상 하자가 있다는 뜻이다. 보고(報告)는 알리는 것이다. 의회가 계획을 승인하거나 거부하는 것이 아니라 내용을 전달받는다. 그래서 의회의 동의가 계획 확정의 요건은 아니다. 왜 의회에는 의결이 아니라 보고인가. 계획은 집행부의 행정 계획이며, 의회는 예산 심의와 조례 제정, 행정 감사를 통해 관여한다. 계획 자체를 의결 사항으로 하면 절차가 무거워지고 집행이 늦어진다는 판단이 있다. 다만 보고가 형식이 되지 않게 하는 것이 중요하다. 의회에 보고된 계획은 공개되고, 의원이 그 내용을 근거로 질의하거나 예산 심의에서 다룰 수 있다. 주민과 실천가가 계획의 내용을 확인하고 의원을 통해 문제를 제기할 통로가 이 보고에서 열린다. 앞 장에서 본 다른 조문과 견주면 이 구분이 더 분명해진다. 사회복지사업법 제36조의 시설 운영위원회도 심의 기구이며 의결기구가 아니다. 재무·회계 규칙 제10조는 예산을 「이사회의 의결 및 운영위원회에의 보고」를 거쳐 확정하도록 해 의결과 보고를 나란히 쓴다. 곧 의결 > 심의 > 보고의 순으로 구속력이 약해지며, 어느 낱말이 쓰였는지가 그 기구의 권한을 정한다.