지방자치는 지역의 일을 그 지역 주민과 그들이 뽑은 대표가 스스로 처리하는 제도다. 우리나라는 1991년 지방의회 선거로 지방자치가 부활했고, 1995년 단체장 선거로 본격화되었다.
지방분권은 중앙정부의 권한과 재원을 지방정부로 옮기는 것이며, 2004년 지방분권특별법과 재정분권 논의가 그 흐름이다. 사회복지 분야에서는 2005년 국고보조사업의 상당수가 지방으로 이양된 것이 큰 전환이었다.
긍정적 영향 — 지역의 실정에 맞는 복지가 가능해졌다. 지역마다 인구와 자원과 필요가 다르므로 획일적 사업보다 맞춤형 설계가 낫다. 주민의 참여 통로가 열렸다. 지방의회, 주민참여예산, 주민발의, 조례 제정 청구가 그것이다. 지역 간 경쟁으로 복지가 확대되기도 한다. 앞선 지자체의 정책이 다른 곳으로 퍼진다. 책임 소재가 가까워졌다 — 주민이 직접 요구하고 선거로 심판할 수 있다.
부정적 영향 — 지역 간 격차가 커진다. 재정 자립도가 다르므로 같은 국민이 사는 곳에 따라 다른 수준의 복지를 받는다. 재정 부담이 지방에 전가된다 — 사업은 이양되었는데 재원이 따라오지 않으면 지방은 감당하지 못한다. 복지가 선거의 도구가 된다 — 표가 되는 사업에 쏠리고 표가 안 되는 대상은 밀린다. 단체장이 바뀌면 사업이 끊긴다.
균형의 장치 — 앞 장에서 본 지역사회보장계획과 협의체가 지역의 자율을 살리되 최소 기준과 절차를 두는 구조이며, 국고보조와 교부세가 재정 격차를 완화한다.
2005년 지방 이양의 경험이 이 논쟁의 실제 사례다. 사회복지사업의 상당수를 지방으로 넘기고 분권교부세로 재원을 이전했으나, 수요는 늘고 재원은 그만큼 늘지 않아 지역마다 사업의 수준이 갈렸다. 그 결과 노인·장애인·정신요양시설 운영 사업 등이 2015년에 국고보조로 환원되었고, 전국적으로 같은 수준이 보장되어야 하는 사업은 국가가 책임진다는 원칙이 확인되었다.
02이해하기
지방자치가 지역사회복지에 준 것은 양날이다. 지역이 스스로 정할 수 있게 되어 맞춤형 복지와 주민 참여가 가능해진 반면, 재정 자립도의 차이가 그대로 복지의 차이가 되었다. 그래서 논쟁의 핵심은 「분권이냐 집권이냐」가 아니라 「무엇을 전국 공통의 최저선으로 하고 무엇을 지역의 재량으로 둘 것인가」이며, 그 판단의 기준은 그 급여나 서비스가 사는 곳에 따라 달라도 되는 성질의 것인지에 있다.
03핵심 포인트
우리나라는 1991년 지방의회 선거로 지방자치가 부활하고 1995년 단체장 선거로 본격화되었다.
2005년 국고보조사업의 상당수가 지방으로 이양된 것이 복지 분야의 큰 전환이었다.
긍정적 영향의 첫째는 지역의 실정에 맞는 복지 설계가 가능해졌다는 점이다.
지방의회·주민참여예산·조례 제정 청구 같은 주민 참여의 통로가 열렸다.
지역 간 경쟁으로 앞선 지자체의 정책이 다른 지역으로 퍼지는 확산 효과도 있다.
책임 소재가 가까워져 주민이 직접 요구하고 선거로 심판할 수 있게 되었다.
부정적 영향의 첫째는 재정 자립도의 차이가 지역 간 복지 격차로 나타난다는 점이다.
사업은 이양되었는데 재원이 따라오지 않으면 그 부담이 고스란히 지방에 전가된다.
복지가 선거의 도구가 되어 표가 되는 사업에만 쏠리는 문제도 함께 지적된다.
단체장이 바뀌면 진행하던 사업이 끊기는 불연속성도 지방자치의 그늘에 든다.
균형의 장치로 지역사회보장계획과 협의체, 국고보조와 교부세가 작동한다.
04한 줄 예시
05시험 함정
지방자치의 부활 시점을 2000년대로 적으면 틀린다. 1991년 지방의회 선거다.
「지방분권은 지역 간 복지 격차를 줄인다」로 적으면 틀린다. 격차가 커진다.
「사업의 지방 이양에는 재원이 반드시 함께 간다」로 적으면 틀린다. 전가되는 문제가 있다.
지방자치의 긍정적 영향만 적으면 부족하다. 격차·전가·선거 도구화가 함께 지적된다.
「지역사회보장계획은 중앙이 수립한다」로 적으면 틀린다. 시·도와 시·군·구가 수립한다.
06한눈에 보기
전국 공통으로 두어야 할 것
최저생활의 보장과 기본적 권리에 관한 것이다. 어느 지역에 살든 같아야 하는 것 — 공공부조의 기준, 서비스의 최저기준, 인권의 보호 — 은 지역의 재량에 맡길 수 없다. 사회보장기본법이 공공부조를 국가와 지방자치단체의 책임으로 규정한 것이 이 취지다.
VS
지역의 재량으로 둘 것
그 지역의 필요에 따라 달라도 되는 것이다. 어떤 프로그램을 어떤 방식으로 운영할지, 어느 대상에 더 힘을 쓸지, 지역 자원을 어떻게 엮을지가 그것이다. 앞 장에서 본 국민기초생활 보장법 제4조제4항의 초과 급여 허용도 이 재량의 한 형태다.
지방자치가 준 것과 가져간 것
축
얻은 것
잃은 것
설계
지역 실정에 맞는 맞춤형 복지
지역마다 수준이 달라진다
참여
지방의회·주민참여예산·조례 청구
참여할 수 있는 사람만 참여한다
재정
지역이 우선순위를 정할 수 있다
자립도 차이가 복지 격차로
책임
주민이 직접 요구하고 심판한다
표가 되는 사업에 쏠린다
지속성
지역의 축적이 쌓인다
단체장이 바뀌면 끊긴다
더 알아보기
2005년 지방 이양이 남긴 논쟁
2005년 국고보조사업의 지방 이양은 우리 지역사회복지에서 가장 크게 논쟁된 재정 개편이다.
무엇을 했는가. 중앙정부가 국고보조로 지원하던 사회복지사업 가운데 상당수를 지방자치단체의 사업으로 넘기고, 그 재원을 분권교부세로 이전했다. 논리는 지방자치의 취지에 맞게 지역의 사업은 지역이 정하게 한다는 것이었다.
무엇이 문제가 되었는가. 첫째, 재원이 부족했다. 이양된 사업의 수요는 계속 늘어나는데(특히 노인·장애인 시설 운영) 분권교부세는 그만큼 늘지 않았다. 둘째, 지역 간 격차가 벌어졌다. 재정이 넉넉한 지자체는 감당했지만 그렇지 않은 곳은 사업을 축소했다. 셋째, 우선순위에서 밀렸다. 지방 예산에서 복지는 다른 사업과 경쟁해야 하는데, 눈에 보이는 개발 사업에 비해 밀리는 경우가 있었다. 넷째, 시설 운영이 불안정해졌다. 특히 전국적 기준으로 운영되어야 할 장애인 거주시설 같은 사업이 지역 재정에 좌우되었다.
결과. 여러 사업이 다시 국고보조로 환원되었다. 노인·장애인·정신요양시설 운영 사업이 2015년에 국고보조로 돌아온 것이 대표적이다.
이 경험이 남긴 원칙. 모든 사업을 지방으로 넘기는 것이 분권이 아니다. 사업의 성격을 가려야 한다 — 전국적으로 같은 수준이 보장되어야 하는 것(권리성 급여, 시설 운영의 최저기준)은 국가가 책임지고, 지역의 필요에 따라 달라도 되는 것은 지방에 맡긴다. 그리고 사무를 이양할 때는 재원을 함께 이양해야 한다는 원칙도 이 경험에서 확인되었다.
오늘의 쟁점도 같은 구조다. 사회서비스의 확대, 돌봄의 지방 책임, 복지 재정의 분담 비율을 두고 같은 논쟁이 되풀이되며, 판단의 기준은 그 급여나 서비스가 지역에 따라 달라도 되는 성질의 것인가이다.
지방자치가 열어 준 주민 참여의 통로
지방자치는 지역사회복지에 재정의 문제만 가져온 것이 아니라 주민이 개입할 수 있는 통로를 열었다. 이 통로들을 알아 두면 앞 장에서 본 옹호와 사회행동의 실무적 수단이 된다.
지방의회. 조례를 만들고 예산을 심의하며 행정을 감시한다. 주민은 의원에게 요구를 전달할 수 있고, 의회의 회의는 공개된다. 복지 관련 조례의 제정과 개정이 지역 차원에서 제도를 바꾸는 가장 직접적인 경로다.
조례 제정·개정 청구. 주민이 일정 수 이상의 서명을 모아 조례의 제정이나 개정을 청구할 수 있다. 주민이 직접 제도를 제안하는 통로이며, 지역의 복지 조례가 이 방식으로 만들어진 사례가 있다.
주민참여예산. 예산의 일부를 주민이 제안하고 심사해 배분한다. 지역의 필요를 예산에 직접 반영할 수 있는 통로이며, 참여 과정 자체가 앞 장에서 본 임파워먼트의 경험이 된다.
주민감사청구와 주민소송. 지방자치단체의 위법·부당한 처리에 대해 감사를 청구하고 소송을 제기할 수 있다.
각종 위원회. 앞 장에서 본 지역사회보장협의체를 비롯해 여러 위원회에 주민과 민간이 참여한다.
공청회와 의견 수렴. 앞 장에서 본 대로 사회보장급여법 시행령 제20조제2항은 시·군·구 지역사회보장계획안의 주요 내용을 20일 이상 공고해 지역주민 등 이해관계인의 의견을 듣도록 하고 있다.
통로가 있다는 것과 쓰인다는 것은 다르다. 대부분의 통로가 존재하되 활용되지 않으며, 활용하려면 정보와 조직과 시간이 필요하다. 앞 장에서 본 자원동원이론의 지적 그대로다. 그래서 실천가의 일 가운데 하나가 이 통로들이 있다는 것을 알리고 쓸 수 있게 돕는 것이 된다.