미국 지역사회복지의 발달

1964년 경제기회법은 지역사회 프로그램에 「최대한 가능한 참여(maximum feasible participation)」를 요구했다. 대상 지역 주민이 프로그램의 계획과 운영에 참여해야 한다는 조항이며, 지역사회복지에 남긴 유산이 크다. 왜 그 조항이 들어갔는가. 그 이전의 프로그램들이 실패한 이유가 대상 주민의 필요와 어긋났기 때문이라는 진단이 있었다. 밖에서 설계한 사업이 지역에서 작동하지 않았고, 지역의 기존 권력 구조가 자원을 가로채기도 했다. 그래서 주민을 직접 참여시켜 사업이 그들의 필요를 향하게 하려 한 것이다. 실제로 일어난 일. 주민이 지역사회활동기구(CAA)의 이사회에 들어가고, 지역 주민이 직접 고용되어 일했으며, 여러 지역에서 주민조직이 만들어졌다. 시민권 운동과 결합해 기존 지방정부와 충돌하는 일도 잦았다 — 주민조직이 시청을 상대로 요구하고 소송을 걸었기 때문이다. 이 충돌 때문에 연방정부가 뒤에 참여 조항을 약화시켰다. 남긴 것. 첫째, 주민 참여가 실천의 요건이라는 인식이다. 앞 장에서 본 실천 원칙 가운데 참여와 자기결정이 이 경험 위에 서 있다. 둘째, 참여의 수준을 따지는 관점이다. 형식적 참여와 실질적 참여가 다르다는 문제의식에서 뒤에 볼 아른스테인의 주민참여 8단계가 1969년에 나왔다. 셋째, 지역 주민을 인력으로 고용하는 방식이다. 오늘의 주민활동가·마을복지계획단이 같은 계보다. 한계도 분명했다. 참여의 통로를 만들어도 실제로 참여하는 사람은 시간과 여력이 있는 소수였고, 가장 어려운 사람은 여전히 빠졌다. 그리고 참여가 결정에 닿지 않으면 형식이 되었다. 이 어려움은 오늘의 협의체와 주민참여예산에서도 되풀이된다.

1914~1929년의 공동모금과 협의회 발달은 눈에 띄지 않지만 지역사회조직이 전문적 방법으로 자리 잡는 데 결정적이었다. 공동모금(Community Chest)이 푼 문제. 그 이전에는 기관마다 따로 모금했다. 기부자는 여러 곳에서 요청을 받아 피로해졌고, 힘 있는 기관은 많이 모으고 작은 기관은 굶었으며, 전체적으로 얼마가 모여 어디에 쓰이는지 아무도 몰랐다. 공동모금은 한 번에 모아 함께 나누는 방식으로 이를 풀었다. 그런데 이 방식은 새로운 일을 만들어 냈다. 모은 돈을 어떤 기준으로 어디에 배분할 것인가를 정해야 했다. 그러려면 지역에 어떤 문제가 있고 어떤 기관이 무엇을 하는지 파악해야 하며, 중복과 공백을 확인하고 우선순위를 정해야 한다. 곧 지역 전체를 보는 기획과 조정이 필요해진 것이다. 사회복지기관협의회가 그 일을 맡았다. 지역의 기관들이 모여 서로의 사업을 조율하고, 지역의 욕구를 조사하고, 새로운 서비스가 필요한 자리를 확인했다. 이것이 전문적 업무가 되면서 그 일을 하는 사람과 지식이 축적되었다. 1939년 레인 보고서가 앞 장에서 본 대로 지역사회조직을 「욕구와 자원을 찾아 맞추는 것」으로 규정한 것은 이 실무 경험을 이론으로 정리한 것이다. 우리 제도와의 대응도 뚜렷하다. 사회복지공동모금회가 공동모금의 자리를, 사회복지협의회가 협의회의 자리를 맡는다. 뒤에 볼 두 기관의 기능 — 모금과 배분, 조사·연구와 연계·협력 — 이 정확히 이 역사에서 나온 것이며, 사회복지사업법 제33조가 협의회의 업무에 「사회복지 관련 기관·단체 간의 연계·협력·조정」을 첫머리 가까이 둔 것도 같은 계보다.