하버트·바클레이·그리피스 보고서와 지역사회보호

그리피스보고서의 권고 가운데 가장 큰 전환은 지방정부를 서비스 제공자에서 구매자로 재규정한 것이다. 이 변화가 지역사회보호의 성격을 바꾸었다. 논리는 이렇다. 지방정부가 직접 서비스를 만들면 공급이 획일적이고 비효율이 생긴다. 대신 정부는 주민의 욕구를 사정하고 필요한 서비스를 정한 뒤 시장에서 구매하면, 여러 공급자가 경쟁해 질이 오르고 비용이 내려가며 이용자의 선택이 가능해진다. 앞 장에서 본 신공공관리의 논리 그대로다. 케어매니지먼트가 이 구조의 짝이다. 구매자가 되려면 무엇을 얼마나 사야 하는지 정할 사람이 필요하다. 케어매니저가 개별 이용자의 욕구를 사정하고, 예산 안에서 서비스 꾸러미를 짜고, 공급자와 계약하고, 제공된 서비스를 점검한다. 곧 케어매니지먼트는 단순한 사례관리 기법이 아니라 구매 구조를 작동시키는 장치로 도입되었다. 얻은 것. 공급이 다양해졌고, 이용자가 자기 서비스에 대해 발언할 여지가 생겼으며, 시설 중심에서 재가 중심으로 자원이 옮겨 갔다. 욕구 사정이 제도화되어 「있는 서비스에 사람을 맞추는」 방식에서 「사람에게 서비스를 맞추는」 방식으로 방향이 바뀐 것도 큰 변화다. 잃은 것과 논쟁. 첫째, 케어매니저가 예산의 문지기가 된다. 욕구를 사정하면서 동시에 예산을 지켜야 하므로, 사정이 필요보다 예산에 맞추어질 위험이 있다. 둘째, 거래비용이 늘었다. 계약·점검·정산에 드는 행정이 상당하다. 셋째, 공급자 사이의 경쟁이 인건비 압박으로 이어져 돌봄 노동의 질과 조건이 나빠졌다는 지적이 이어졌다. 넷째, 선택은 선택할 수 있는 사람에게만 의미가 있다. 우리 제도와의 겹침이 뚜렷하다. 노인장기요양보험의 등급 판정과 급여 이용, 장애인활동지원의 인정조사와 바우처, 시설의 위탁운영이 모두 같은 구조를 갖는다. 그래서 영국에서 지적된 문제들이 우리 현장의 논쟁과 상당 부분 겹친다.

하버트보고서와 바클레이보고서가 함께 강조한 것이 비공식 자원 — 가족·이웃·친구의 돌봄 — 이다. 이 강조는 정당하면서 동시에 위험하다. 정당한 면. 실제로 돌봄의 대부분은 공식 서비스가 아니라 가족과 이웃이 맡는다. 통계로 확인되는 사실이며, 공식 서비스는 그 위에 얹히는 부분이다. 그리고 비공식 돌봄은 공식 서비스가 줄 수 없는 것 — 지속성, 개별성, 정서적 유대 — 을 준다. 앞 장에서 본 지역사회보호의 이념도 「살던 곳에서 계속」이므로, 그 곳의 관계를 빼놓고는 성립하지 않는다. 그래서 두 보고서의 권고는 「비공식 돌봄에 기대라」가 아니라 「비공식 돌봄자를 지원하라」였다. 하버트가 비공식 돌봄자에 대한 지원을 공공의 역할로 세운 것, 바클레이가 사회복지사의 일을 관계망을 발견하고 지원하는 것으로 규정한 것이 그 뜻이다. 위험한 면. 이 강조가 국가 책임의 축소를 정당화하는 논리로 쓰일 수 있다. 「가족과 이웃이 돌보는 것이 자연스럽다」는 말이 「그러니 공적 서비스를 늘릴 필요가 없다」로 미끄러지는 것이다. 실제로 1980년대 영국에서 지역사회보호가 재정 절감의 수단으로 쓰였다는 비판이 있었다. 성별의 문제도 함께 지적된다. 비공식 돌봄의 압도적 다수를 여성이 맡는다. 「지역사회가 돌본다」는 표현이 실제로는 「여성이 돌본다」를 뜻하는 경우가 많고, 그 돌봄은 보수도 인정도 없이 이루어지며 돌보는 사람의 경력과 건강을 희생시킨다. 페미니스트 연구가 이 점을 오래 지적해 왔다. 판단의 기준은 하나다 — 비공식 돌봄을 활용의 대상으로 보는가, 지원의 대상으로 보는가. 앞이면 국가 책임의 전가이고, 뒤면 정당한 정책이다. 우리 제도에서 가족돌봄휴가, 치매가족휴가제, 돌봄자에 대한 상담과 교육이 뒤쪽에 해당하는 장치들이다.