지역사회복지와 그 이웃 개념 — 재가복지·지역사회보호·지역사회조직

사회복지실천의 전통적 세 방법은 개별사회사업(casework)·집단사회사업(group work)·지역사회조직(community organization)이다. 지역사회조직이 이 목록에 들어간 과정을 보면 이 개념의 성격이 드러난다. 출발은 자선조직협회와 인보관이었다. 앞 장에서 본 대로 자선조직협회는 여러 자선단체의 활동을 조정하고 중복을 막는 일을, 인보관은 지역 주민과 함께 살며 조직하는 일을 했다. 둘 다 개인이 아니라 지역과 자원의 조직을 다뤘다. 1920~30년대에 공동모금과 협의회가 발달하면서 이 활동이 체계를 갖췄다. 여러 기관의 모금을 하나로 묶고, 자원의 배분을 조정하며, 지역의 복지 계획을 세우는 일이 전문적 업무가 되었다. 1939년 레인 보고서(Lane Report)가 결정적이었다. 이 보고서는 지역사회조직을 사회복지의 한 방법으로 공식 인정하고, 그 기능을 「지역사회의 욕구와 자원을 찾아 맞추는 것(needs-resources coordination)」으로 규정했다. 곧 지역사회조직의 고유한 일은 개인을 돕는 것이 아니라 필요와 자원을 잇는 구조를 만드는 것이라는 정의다. 이 정의가 오늘까지 이어진다. 뒤에 볼 실천 기술 가운데 연계(네트워크) 기술과 자원개발·동원 기술이 정확히 이 기능이며, 사회복지사업법 제34조의5가 사회복지관의 사업에 「사회복지서비스를 연계·제공하는 사례관리 사업」과 「복지자원 관리, 주민교육 및 조직화 사업」을 명시한 것도 같은 계열이다. 다만 지역사회조직은 조정에만 머물지 않는다. 뒤에 볼 로스만의 세 모델 가운데 사회행동모델은 자원을 조정하는 것이 아니라 권력 관계 자체를 바꾸려 한다. 곧 이 방법은 「필요와 자원을 잇는 일」에서 출발해 「필요가 자원에 닿지 못하게 막는 구조를 바꾸는 일」로 넓어졌으며, 그 넓어짐이 이 분야의 역사이기도 하다.

지역사회보호(community care)는 단순히 「지역에서 서비스를 제공한다」는 기술적 개념이 아니라, 시설 수용에 대한 비판에서 나온 방향 전환이다. 시설 수용이 표준이던 시기가 있었다. 노인, 장애인, 정신질환자를 큰 시설에 모아 보호하는 방식이며, 효율적이고 전문적 관리가 가능하다는 논리로 정당화되었다. 비판이 쌓였다. 첫째, 인권의 문제다. 시설은 폐쇄적이고 외부의 눈이 닿지 않아 학대와 방임이 오래 감춰졌다. 둘째, 자기결정의 박탈이다. 언제 일어나고 무엇을 먹고 누구를 만날지를 스스로 정할 수 없다. 고프먼이 전면적 시설(total institution)로 분석한 상태이며, 앞 장에서 본 스미스의 전면적 통제조직이 같은 대상을 가리킨다. 셋째, 관계의 단절이다. 살던 곳과 가족·이웃에게서 떨어져 나오면 돌아갈 자리도 사라진다. 넷째, 시설 증후군이다. 오래 수용되면 스스로 결정하고 살아가는 능력 자체가 줄어든다. 그래서 「살던 곳에서 계속 살 수 있게」가 목표가 되었다. 영국에서 시봄보고서(1968)가 지방정부의 사회서비스를 통합하고, 그리피스보고서(1988)가 지역사회보호의 책임을 지방정부에 두면서 이 방향이 제도화되었다. 우리나라에서는 재가복지봉사센터, 노인장기요양보험의 재가급여, 장애인활동지원, 그리고 최근의 지역사회 통합돌봄(커뮤니티케어)이 이 흐름에 있다. 성립의 조건을 함께 봐야 한다. 지역사회보호는 시설을 없애기만 해서는 성립하지 않는다. 살던 곳에서 살려면 주거·돌봄·의료·이동·소득이 함께 갖춰져야 하고, 그것이 부족하면 시설에서 나온 사람이 더 나쁜 처지에 놓인다. 서구에서 탈시설이 노숙과 방치로 이어진 사례들이 이 점을 보여 주었다. 그래서 지역사회보호는 시설에서 빼내는 일이 아니라 지역에 살 조건을 만드는 일로 이해해야 한다.