예산의 집행과 통제

제16조제2항의 두 금지 가운데 뒤엣것 — 「이사회 및 시설 예산심의과정에서 삭감한 관·항·목으로는 전용하여서는 아니 된다」 — 이 특히 눈여겨볼 조항이다. 왜 이 조항이 필요한가. 전용이 자유롭다면 예산 심의가 무의미해진다. 이사회가 「이 사업은 하지 말라」며 예산을 깎았는데, 집행 단계에서 다른 과목의 돈을 그 사업으로 옮겨 오면 삭감의 효과가 사라진다. 심의를 통과하지 못한 것을 우회로 되살리는 길이 되는 것이다. 그래서 이 조항은 전용을 통제하는 조항이면서 동시에 심의 기구의 권한을 지키는 조항이다. 이사회와 운영위원회가 예산을 심의한 결과가 집행 단계에서 뒤집히지 않도록 하는 장치다. 앞엣것 — 예산총칙에 의한 제한도 같은 계열이다. 예산을 확정하면서 「이 과목은 전용하지 않는다」고 미리 정해 둘 수 있고, 그러면 그 뒤로 그 과목은 손댈 수 없다. 인건비처럼 다른 데로 옮겨서는 안 되는 항목을 지키는 데 쓰인다. 제3항의 과목 전용조서는 사후 확인 장치다. 관·항 간 전용을 하면 결산 때 무엇을 어디로 얼마나 옮겼는지 적은 조서를 첨부해야 한다. 감독기관과 이사회가 한 해 동안의 전용 내역을 한눈에 볼 수 있다. 세 겹의 통제가 이렇게 완성된다 — 사전에 예산총칙으로 제한하고, 집행 시 관·항 단위에는 의결·보고를 요구하며, 사후에 전용조서로 확인한다. 앞 장에서 본 예산의 성격이 여기서 드러난다. 예산은 단순한 계획이 아니라 심의를 거친 약속이며, 그 약속이 집행 단계에서 흐려지지 않도록 하는 것이 이 조문들의 목적이다. 다만 지나친 경직도 문제다. 현장에서는 예상하지 못한 필요가 생기고, 융통성이 없으면 필요한 지출을 못 한다. 그래서 목 단위의 전용은 절차 없이 열어 두었고, 제14조의 예비비로 예측할 수 없는 지출에 대비하게 했다. 통제와 융통성의 균형이 이 몇 개 조문 안에 설계되어 있다.

제17조의 이월은 두 가지 경우만 허용한다. 문언이 까다로우므로 나누어 읽어야 한다. 첫째, 「경비의 성질상 당해 회계연도 안에 지출을 마치지 못할 것으로 예측되는 경비」. 처음부터 한 해 안에 끝나지 않을 것을 아는 경비다. 연말에 시작한 공사, 여러 해에 걸친 사업이 그렇다. 예측된 이월이며, 예산 편성 단계에서 이미 알고 있는 것이다. 둘째, 「연도 내에 지출원인행위를 하고 불가피한 사유로 인하여 연도 내에 지출하지 못한 경비」. 이쪽이 더 중요하다. 지출원인행위란 계약을 맺거나 발주를 하는 등 지출의 원인이 되는 행위를 말한다. 계약은 그해에 했는데 물품이 늦게 오거나 공사가 지연되어 대금을 그해에 치르지 못한 경우다. 의무는 이미 생겼는데 돈이 나가지 않은 상태이므로, 이월을 허용하지 않으면 그 의무를 이행할 수 없다. 허용되지 않는 것을 보면 취지가 분명해진다. 그냥 쓰지 못하고 남은 돈은 이월할 수 없다. 계획한 사업을 하지 않아 남은 예산, 절약해서 남은 돈은 다음 해로 넘기는 것이 아니라 결산에서 정리된다. 이월을 자유롭게 허용하면 연말에 급하게 계약만 맺어 두고 예산을 넘기는 관행이 생기기 때문이다. 절차의 무게도 눈여겨볼 만하다. 이월은 이사회의 의결 및 시설운영위원회에의 보고를 거쳐야 하고, 법인이 설치·운영하는 시설은 시설운영위원회에 사전 보고한 후 이사회 의결을 거쳐야 한다. 앞 카드에서 본 대로 이 규칙에서 「사전」이 명시된 드문 자리이며, 이월이 그만큼 중요한 결정이라는 뜻이다. 한 해의 예산은 그 해에 쓰는 것이 원칙이고, 넘기는 것은 예외다. 예외를 좁게 정하고 절차를 무겁게 한 것이 이 조문의 설계이며, 회계연도 독립의 원칙이 실무에서 구현된 모습이다.