예산의 편성과 준예산

제12조는 예산이 성립되지 않았을 때 세 가지 경비만 전년도 예산에 준해 집행할 수 있게 한다 — 임·직원의 보수, 법인 및 시설운영에 직접 사용되는 필수적인 경비, 법령상 지급의무가 있는 경비다. 왜 이 셋인가. 세 가지의 공통점은 중단되면 즉각 사람에게 해가 간다는 것이다. 임·직원의 보수가 끊기면 직원의 생계가 위협받고 서비스가 멈춘다. 운영에 직접 사용되는 필수적 경비 — 난방비, 전기료, 식비, 위생비 — 가 끊기면 특히 생활시설의 거주자가 곧바로 위험해진다. 법령상 지급의무가 있는 경비는 사회보험료나 퇴직급여처럼 법이 지급을 명한 것이다. 허용되지 않는 것을 보면 취지가 더 분명해진다. 새로운 사업의 비용, 시설의 개보수, 장비의 구입, 행사 비용은 준예산으로 집행할 수 없다. 이런 것들은 미룰 수 있고, 예산 심의를 거치지 않은 상태에서 지출하면 사후에 다툼이 생긴다. 「전년도 예산에 준하여」라는 표현도 중요하다. 새 예산이 없으므로 전년도 수준을 기준으로 삼되, 그것이 새 예산의 승인을 의미하지는 않는다. 예산이 성립되면 그때까지 집행한 것을 새 예산에 포함시켜 정리한다. 사유의 보고를 요구한 것도 통제 장치다. 준예산은 예외적 상태이므로 왜 예산이 성립되지 않았는지를 감독기관이 알아야 한다. 이사회가 열리지 않아서인지, 법인 내부에 다툼이 있어서인지에 따라 감독의 필요가 다르다. 준예산 상태가 길어지는 것 자체가 문제 신호다. 정상적인 조직이라면 회계연도 개시 전에 예산이 확정된다. 성립되지 않았다는 것은 이사회가 기능하지 않거나 법인 운영에 문제가 있다는 뜻이며, 앞 장에서 본 거버넌스의 문제가 재정 절차에서 드러나는 자리다.

제10조제1항의 절차는 두 갈래다. 법인이 아닌 자가 설치한 시설은 시설의 장이 편성해 시설운영위원회에 보고하고, 법인은 대표이사가 편성해 이사회 의결을 거친다. 그런데 법인이 설치·운영하는 시설은 단서에 따라 시설운영위원회에 보고한 후 법인 이사회의 의결을 거친다. 왜 보고가 먼저인가. 순서를 뒤집어 보면 이유가 보인다. 이사회가 먼저 의결하고 나서 운영위원회에 보고하면, 운영위원회는 이미 확정된 것을 통보받는 자리가 된다. 앞 장에서 본 대로 운영위원회에는 거주자 대표, 보호자 대표, 종사자 대표가 들어 있는데, 그들이 의견을 낼 여지가 사라진다. 보고를 먼저 하면 다르다. 운영위원회에서 나온 의견이 이사회의 의결 전에 전달될 수 있다. 물론 운영위원회는 심의 기구이지 의결 기구가 아니므로 그 의견에 구속력은 없다. 그러나 이사회가 그 의견을 알고 의결하는 것과 모르고 의결하는 것은 다르다. 같은 순서가 다른 조문에도 나온다. 제16조의 예산의 전용(관 간 전용 또는 동일 관 내 항 간 전용), 제17조의 세출예산의 이월, 제19조의 결산이 모두 「시설운영위원회에 보고한 후 법인 이사회의 의결」의 순서를 따른다. 곧 이 순서는 이 규칙 전체를 관통하는 원칙이다. 제17조는 한 걸음 더 나간다 — 「시설운영위원회에 사전 보고한 후 법인 이사회의 의결을 거쳐야 한다」로 사전을 명시했다. 보고의 시점이 사후가 되면 안 된다는 것을 조문으로 못 박은 것이다. 실무적 함의가 있다. 운영위원회 회의를 이사회 일정에 맞춰 미리 잡아야 하고, 운영위원회에 예산안의 내용을 실질적으로 설명해야 한다. 형식적으로 자료만 배부하고 「보고했다」로 처리하면 조문의 문언은 지켰으나 취지는 비어 있는 상태 — 앞 장에서 본 탈동조 — 가 된다.