계획예산과 영기준예산

영기준예산은 「전년도에 했으니 올해도 한다」는 관성을 깨는 방법이다. 앞 장에서 본 점증모형의 문제 — 기존 배분이 그대로 이어지고 재검토가 없다는 것 — 에 대한 예산 차원의 답이다. 사회복지조직에 필요한 이유. 사업이 한번 시작되면 좀처럼 없어지지 않는다. 이용자가 있고, 담당 직원이 있고, 지역사회의 기대가 있다. 그래서 욕구가 바뀌어도 사업 구성이 따라 바뀌지 않고, 새 사업을 하려면 새 재원을 찾아야 하는 구조가 된다. 결과적으로 사업은 늘기만 하고 인력은 그대로여서 부담이 쌓인다. 영기준의 관점으로 물으면 다르다. 「이 사업을 지금 처음 시작한다면 시작하겠는가」, 「이 사업이 없어지면 누가 곤란해지는가」, 「같은 예산으로 다른 것을 하면 더 나을까」. 이 물음을 정기적으로 던지면 자원이 필요한 곳으로 옮겨 갈 수 있다. 그런데 위험도 있다. 첫째, 사람이 걸려 있다. 사업을 없애면 그 사업의 이용자가 서비스를 잃고 담당 직원의 자리가 없어진다. 기업의 사업 철수와 달리 중단의 대가를 취약한 사람이 치른다. 그래서 영기준의 판단에는 「효율이 낮다」만이 아니라 「대안이 있는가」가 함께 들어가야 한다. 둘째, 재기 쉬운 사업이 살아남는다. 우선순위를 매기려면 비교 가능한 근거가 필요한데, 성과가 숫자로 나오는 사업이 유리해진다. 앞 장에서 본 성과 측정의 왜곡이 예산 배분에서 반복된다. 셋째, 장기 사업이 불리하다. 매년 재검토하면 효과가 늦게 나타나는 사업 — 아동에 대한 투자, 관계 형성 중심의 사업 — 이 계속 흔들린다. 넷째, 부담이 크다. 모든 사업의 패키지를 매년 만들려면 상당한 행정 부담이 생긴다. 실무적 절충은 몇 해에 한 번 영기준의 관점으로 전면 검토하고, 평소에는 점증적으로 운영하는 것이다. 앞 장에서 본 혼합모형의 발상이며, 근본적 결정과 세부 조정을 층으로 나누는 것이 여기서도 답이 된다.

계획예산은 1960년대 미국 연방정부에 도입되었다가 몇 해 만에 사실상 폐기되었다. 왜 그랬는지를 보면 예산 개혁의 한계가 드러난다. 첫째, 목표를 계량하기 어려웠다. PPBS는 대안의 효과를 비교해 고르는데, 그러려면 효과를 잴 수 있어야 한다. 국방이나 도로처럼 산출이 뚜렷한 영역에서는 가능했지만, 교육·복지·문화처럼 목표가 모호하고 성과가 다차원인 영역에서는 분석 자체가 성립하지 않았다. 앞 장에서 본 휴먼서비스의 특성 그대로다. 둘째, 분석의 비용이 컸다. 대안마다 비용과 효과를 분석하려면 자료와 전문 인력이 필요한데, 그것을 갖춘 부처가 많지 않았다. 형식적으로 서류만 만드는 결과가 되었다 — 앞 장에서 본 탈동조다. 셋째, 정치를 없앨 수 없었다. PPBS는 분석으로 최적의 배분을 찾으면 정치적 흥정이 줄어들 것으로 기대했다. 그러나 예산은 본질적으로 누가 무엇을 얼마나 갖는가의 문제이며, 분석이 그 다툼을 대신하지 못했다. 오히려 분석 결과가 각자의 주장을 뒷받침하는 도구로 쓰였다. 넷째, 기존 조직 구조와 어긋났다. PPBS는 목적별로 사업을 묶는데, 예산과 조직은 부처별로 되어 있다. 한 목적에 여러 부처가 관여하면 누가 그 사업 묶음을 책임지는지 불분명해졌다. 남은 것도 있다. PPBS가 통째로 사라진 것은 아니고, 비용편익분석과 대안 비교, 여러 해에 걸친 계획과 예산의 연계, 목표와 예산의 연결이라는 발상은 그대로 남았다. 오늘날의 중기재정계획과 성과관리제도가 그 후예다. 사회복지기관에 주는 교훈은 이렇게 정리된다. 완결된 PPBS를 도입하려 할 것이 아니라, 사업계획과 예산을 연결하고 대안을 검토한 근거를 남기는 정도로 그 발상을 쓰는 것이 현실적이다. 재무·회계 규칙 제10조가 예산 편성에 이사회 의결과 운영위원회 보고를 요구하는 것도, 예산이 심의를 거친 판단이어야 한다는 요구로 읽을 수 있다.