조직구조는 조직 안에서 일이 어떻게 나뉘고 조정되는지의 틀이며, 흔히 복잡성·공식화·집권화 세 차원으로 기술한다.
복잡성(complexity)은 조직이 얼마나 분화되어 있는가다. 세 갈래로 나뉜다. 수평적 분화 — 부서와 직무가 옆으로 얼마나 나뉘어 있는가로, 전문화의 정도를 뜻한다. 수직적 분화 — 계층이 얼마나 많은가로, 조직도의 층수다. 공간적(지리적) 분화 — 사업장이나 지점이 얼마나 흩어져 있는가다. 분화가 커질수록 조정의 부담이 늘어난다.
공식화(formalization)는 규칙·절차·직무가 문서로 얼마나 명확히 정해져 있는가다. 공식화가 높으면 예측 가능성과 일관성이 커지지만 재량과 융통성이 줄어든다. 일반적으로 단순·반복 업무일수록 공식화가 높고, 전문적이고 비정형적인 업무일수록 낮다.
집권화(centralization)는 의사결정 권한이 어디에 모여 있는가다. 상층에 모이면 집권적, 아래로 내려가면 분권적이다. 집권화는 신속한 결정과 통일성에 유리하고, 분권화는 현장 대응과 구성원의 동기에 유리하다.
통솔범위(span of control)는 한 관리자가 직접 관리하는 부하의 수다. 통솔범위가 좁으면 계층이 많아져 수직적 분화가 커지고(고층구조), 넓으면 계층이 줄어든다(평면구조).
사회복지조직에 주는 함의 — 기술이 비정형적이고 개별화가 필요하므로 공식화는 낮게, 분권화는 높게 가는 것이 대체로 적합하다. 다만 급여 지급과 회계처럼 공정성과 증빙이 중요한 영역은 반대로 설계된다.
세 차원은 서로 맞물린다. 복잡성이 커지면 조정을 위해 공식화가 필요해지고, 공식화가 높으면 아래에서 결정해도 결과가 같으므로 분권이 가능해진다. 그래서 「분권화하면 통제가 사라진다」는 걱정은 절반만 맞다.
02이해하기
세 요소는 「얼마나 나뉘었나(복잡성)·얼마나 정해 두었나(공식화)·누가 정하나(집권화)」의 세 물음이다. 셋은 서로 맞물린다 — 복잡성이 커지면 조정을 위해 공식화가 필요해지고, 공식화가 높으면 아래에서 결정해도 결과가 같으므로 분권이 가능해진다. 그래서 「분권화하면 통제가 사라진다」는 걱정은 절반만 맞다. 규칙으로 미리 정해 두면 권한을 내려도 일관성이 유지되기 때문이다.
한 관리자가 적은 인원을 맡으므로 밀착 감독과 지도가 가능하다. 대신 계층이 많아 의사소통이 늦고 왜곡되며, 관리 인력의 비용이 크다. 신입이 많거나 업무가 복잡해 지도가 많이 필요한 곳에 맞는다.
VS
평면구조 (통솔범위 넓음)
계층이 적어 의사소통이 빠르고 왜곡이 적다. 구성원의 자율이 커진다. 대신 관리자가 밀착 지도할 여력이 없으므로 구성원의 숙련과 자기 관리 능력을 전제로 한다. 전문직 조직에 적합한 편이다.
세 차원과 그 효과
차원
높을 때
낮을 때
복잡성
전문성이 깊어지나 조정 부담이 커진다
조정은 쉬우나 전문성이 얕다
공식화
일관성·예측 가능성, 재량은 줄어든다
융통성·개별화, 편차가 커진다
집권화
신속·통일된 결정, 현장 대응이 늦다
현장 대응과 동기, 통일성이 약해진다
통솔범위
넓으면 평면구조 — 계층이 적다
좁으면 고층구조 — 계층이 많다
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공식화를 낮추면 정말 서비스가 좋아지는가
사회복지조직에서 「공식화는 낮게」라는 처방은 널리 받아들여지지만, 그대로 실행하면 다른 문제가 생긴다.
공식화가 낮을 때의 이점은 분명하다. 사례마다 다른 사정에 맞출 수 있고, 실무자의 전문적 판단이 살아나며, 새로운 시도가 쉽다. 앞서 본 기술의 불확정성에 맞는 설계다.
그런데 대가가 따른다. 첫째, 편차가 커진다. 같은 처지의 클라이언트가 담당자에 따라 다른 대우를 받는다. 어떤 담당자는 자원을 적극 연계하고 어떤 담당자는 그러지 않는다면, 그 차이는 클라이언트 입장에서 부당하다. 둘째, 신입이 헤맨다. 정해진 절차가 없으면 배울 것이 선배의 방식뿐이고, 그것은 앞서 본 비공식 규범으로 전해진다. 셋째, 책임 소재가 흐려진다. 문제가 생겼을 때 무엇이 지켜지지 않았는지 말할 수 없다. 넷째, 실무자가 보호받지 못한다. 규정이 없으면 판단의 부담이 개인에게 온전히 돌아가고, 결과가 나빴을 때 개인이 책임을 진다.
그래서 정확한 처방은 「공식화를 낮춰라」가 아니라 「무엇을 공식화할지 가려라」다.
공식화해야 하는 것 — 안전과 인권에 관한 절차(학대 의심 시 대응, 응급 상황), 권리에 영향을 주는 결정의 기준과 이의 제기 경로, 기록의 형식과 보존, 회계와 증빙, 개인정보 처리다. 이것들은 편차가 있으면 안 되는 영역이다.
공식화하지 말아야 하는 것 — 개별 사례에서 어떤 개입을 어떤 순서로 할지, 관계를 어떻게 맺을지, 자원을 어떻게 엮을지다. 이것들은 판단의 영역이며 절차로 규정하면 오히려 나빠진다.
앞 장의 사회복지사업법 제36조가 좋은 예다. 운영위원회에 심의할 사항 일곱과 보고할 사항 셋을 법으로 정해 두었다. 무엇을 논의해야 하는지는 정하되, 그 논의의 내용과 결론은 각 시설이 정한다. 틀은 공식화하고 내용은 열어 두는 설계이며, 이 방식이 휴먼서비스에 맞는 공식화의 형태다.
통솔범위를 정하는 것들
통솔범위(span of control)는 고전 조직이론에서 「5~6명이 적정」처럼 숫자로 제시되었지만, 지금은 상황에 따라 달라진다고 본다. 무엇이 그것을 정하는가.
업무의 정형성. 반복적이고 표준화된 업무라면 한 관리자가 많은 인원을 맡을 수 있다. 각자 정해진 대로 하면 되고 관리자가 개입할 일이 적기 때문이다. 반대로 판단이 많이 필요한 업무는 좁은 범위가 필요하다.
구성원의 숙련도. 경험 많은 전문가 집단은 스스로 판단하므로 넓은 범위가 가능하다. 신입이 많으면 지도에 시간이 들어 좁아야 한다. 사회복지기관에서 신규 채용이 몰린 팀의 팀장이 유독 힘든 이유가 이것이다.
업무의 유사성. 부하들이 비슷한 일을 하면 한 번의 지시로 여럿에게 닿지만, 제각각 다른 일을 하면 각각 따로 챙겨야 한다.
공간적 분산. 같은 사무실에 있으면 넓은 범위가 가능하고, 여러 지역에 흩어져 있으면 좁아야 한다. 재가서비스처럼 직원이 각지에 흩어져 일하는 형태에서 관리가 어려운 이유다.
정보시스템의 수준. 업무 현황이 시스템으로 실시간 파악되면 관리자가 일일이 묻지 않아도 되므로 범위를 넓힐 수 있다. 앞서 본 행복e음 같은 시스템이 관리 구조에 영향을 주는 이유다.
슈퍼비전의 필요. 사회복지조직에서 특히 중요한 변수다. 슈퍼비전은 단순한 업무 감독이 아니라 교육과 지지를 포함하므로 시간이 많이 든다. 슈퍼비전을 제대로 하려면 통솔범위가 좁아야 하는데, 인력이 부족한 기관은 넓힐 수밖에 없고, 그 결과 슈퍼비전이 형식화된다. 뒤에 볼 직무소진의 구조적 배경 가운데 하나가 여기에 있다.