개념 정리
관료제(bureaucracy)는 베버(M. Weber)가 제시한 합리적·합법적 권위에 기초한 조직의 이념형이다. 베버는 권위를 셋으로 나누었다 — 전통적 권위(관습과 세습), 카리스마적 권위(개인의 비범함), 합리적·합법적 권위(규칙과 법). 관료제는 셋째에 기초한다.
특징은 여섯으로 정리된다. 첫째, 규칙과 규정에 의한 운영 — 업무가 성문화된 규칙으로 처리된다. 둘째, 위계적 권한 구조 — 명령과 감독이 층으로 이어진다. 셋째, 분업과 전문화 — 업무가 나뉘고 각자 전문 영역을 맡는다. 넷째, 문서주의 — 모든 처리가 문서로 기록·보존된다. 다섯째, 몰인격성(비인격성) — 사적 감정이나 관계를 배제하고 규칙을 동일하게 적용한다. 여섯째, 실적에 따른 임용과 경력 — 자격과 능력으로 뽑고 경력에 따라 승진한다.
장점은 예측 가능성, 일관성과 공정성, 책임 소재의 명확성, 대규모 조직의 효율적 운영이다.
역기능(병리)이 뒤에 지적되었다. 머튼은 규칙 준수가 목적이 되는 동조과잉과 목표전치, 훈련된 무능(훈련이 오히려 새로운 상황에 대응하지 못하게 만드는 것)을 들었다. 그 밖에 번문욕례(red tape), 변화에 대한 저항, 인간 소외, 할거주의(부서 이기주의), 무사안일, 피터의 원리(무능력 수준까지 승진한다)가 거론된다.
사회복지조직에서의 문제가 특히 두드러진다. 규칙의 일률적 적용이 개별화 원칙과 충돌하고, 문서주의가 클라이언트와 보내는 시간을 잠식하며, 위계가 전문가의 재량과 부딪친다.
관료제와 전문직의 충돌도 함께 지적된다. 관료제의 권위는 규칙과 위계에서 나오지만 전문직의 권위는 지식과 자격에서 나오고, 그 통제도 조직이 아니라 동료와 전문직 윤리에서 온다. 한 조직 안에 두 권위 체계가 공존하는 것이 휴먼서비스 조직의 구조적 긴장이다.
이해하기
관료제는 정실과 자의를 막기 위해 만들어진 장치다. 규칙을 세우고 문서로 남기고 감정을 배제하는 것은 「누구에게나 같게」를 위한 설계이며, 이는 공공 서비스에서 결정적 미덕이다. 그런데 사회복지실천은 「사람마다 다르게」를 원칙으로 한다. 관료제의 미덕과 실천의 원칙이 정면으로 부딪히는 이 자리가 사회복지행정의 오래된 딜레마다.
핵심 포인트
- 관료제는 합리적·합법적 권위에 기초한 조직의 이념형이며 실제 조직의 서술이 아니다.
- 베버의 권위 셋 — 전통적·카리스마적·합리적 합법적 권위이며 관료제는 셋째에 기초한다.
- 특징 여섯 — 규칙·위계·분업·문서주의·몰인격성·실적에 따른 임용.
- 몰인격성은 사적 감정이나 관계를 배제하고 규칙을 누구에게나 동일하게 적용하는 것이다.
- 장점은 예측 가능성·일관성과 공정성·책임 소재의 명확성·대규모 조직의 효율이다.
- 머튼은 규칙 준수 자체가 목적이 되는 동조과잉과 목표전치를 역기능으로 지적했다.
- 훈련된 무능은 익숙한 방식에 길들여져 새로운 상황에 대응하지 못하는 것이다.
- 역기능에 번문욕례·변화에 대한 저항·인간 소외·할거주의·무사안일이 든다.
- 사회복지에서는 규칙의 일률적 적용이 실천의 개별화 원칙과 정면으로 충돌한다.