관료제이론

관료제의 여섯 특징은 각각 뚜렷한 목적을 갖고 만들어졌다. 그런데 휴먼서비스에 옮기면 같은 특징이 반대 방향으로 작동한다. 규칙의 동일한 적용은 자의와 차별을 막기 위한 것이다. 같은 처지의 사람이 담당자에 따라 다른 대우를 받는 것은 부정의다. 그런데 사회복지실천의 기본 원칙은 개별화 — 사람마다 사정이 다르므로 다르게 접근해야 한다는 것이다. 규칙이 촘촘할수록 개별 사정에 맞출 여지가 줄어든다. 몰인격성은 정실을 배제하기 위한 것이다. 그런데 휴먼서비스의 핵심 활동은 앞서 본 대로 직원과 클라이언트의 관계다. 관계를 배제하면 서비스 자체가 성립하지 않는다. 문서주의는 책임성과 연속성을 위한 것이다. 기록이 없으면 담당자가 바뀔 때 서비스가 끊기고, 결정의 근거를 설명할 수 없다. 그런데 문서 작업이 늘수록 클라이언트와 보내는 시간이 줄어든다. 현장에서 반복해서 제기되는 불만이 이것이며, 기록의 필요성 자체를 부정할 수 없기에 해결이 어렵다. 위계는 책임 소재를 분명히 하기 위한 것이다. 그런데 전문직의 권위는 지식에서 나오므로, 현장을 아는 실무자의 판단이 위계 때문에 뒤집히면 서비스의 질이 떨어진다. 이 충돌을 다루는 방법으로 제시되는 것들이 있다. 규칙을 최소한으로 하고 원칙 중심으로 쓰는 것, 재량의 범위를 명시적으로 정해 두는 것, 기록을 간소화하고 시스템으로 자동화하는 것, 위계를 얇게 하고 사례회의로 수평적 조율을 늘리는 것이다. 뒤에 볼 팀조직과 행렬조직이 그 구조적 답이며, 학습조직과 총체적품질관리는 문화적 답이다. 중요한 것은 관료제를 없앨 수 없다는 점이다. 공적 재원을 쓰고 공적 권한을 행사하는 이상 규칙과 기록은 필수다. 그래서 과제는 폐기가 아니라 균형이다.

베버가 제시한 관료제는 이념형(ideal type)이다. 이 말이 자주 오해되므로 정확히 짚어 둘 필요가 있다. 이념형은 바람직한 형태라는 뜻이 아니다. 「ideal」은 이상적이라는 뜻이 아니라 관념적으로 구성된 순수 유형이라는 뜻이다. 현실에서 관찰되는 여러 특징 가운데 그 현상의 논리를 가장 잘 드러내는 요소들을 뽑아 논리적으로 일관되게 구성한 분석 도구다. 그러므로 두 가지가 따라온다. 첫째, 현실의 어떤 조직도 이념형과 완전히 일치하지 않는다. 이념형은 측정의 자를 제공할 뿐이다. 어떤 조직이 「관료제적이다」라고 말할 때는 이념형에 얼마나 가까운가를 말하는 것이지, 그 조직이 여섯 특징을 모두 갖췄다는 뜻이 아니다. 둘째, 베버가 관료제를 권장한 것이 아니다. 그는 관료제가 기술적으로 가장 효율적인 조직 형태라고 보았지만, 동시에 그것이 인간을 「쇠우리(iron cage)」에 가둔다고 우려했다. 합리화가 진행될수록 사람이 규칙의 톱니가 되고 의미와 자유를 잃는다는 진단이다. 관료제에 대한 비판은 베버 이후 학자들만이 아니라 베버 자신에게도 있었다. 셋째, 역기능 연구는 이념형을 반박한 것이 아니라 보완한 것이다. 머튼의 동조과잉과 훈련된 무능, 셀즈닉의 목표 대체, 굴드너의 규칙의 악순환은 모두 이념형이 예상하지 못한 실제 작동 방식을 밝힌 연구다. 이념형이 「규칙은 효율을 낳는다」고 보았다면, 이들은 「규칙이 어떤 조건에서 비효율을 낳는가」를 물었다. 시험에서는 「관료제는 이념형이다」라는 진술의 참·거짓이 직접 나오기도 하고, 「베버는 관료제를 이상적 조직으로 제시했다」는 선지가 오답으로 나오기도 한다. 두 문장의 차이를 가릴 수 있어야 한다.