효율성 평가 — 비용편익분석과 비용효과분석

비용편익분석의 근본 한계는 환산되지 않는 것이 0이 된다는 점이다. 이것이 사회복지에서 왜 심각한지 보자. 환산하기 쉬운 편익이 있다. 취업으로 늘어난 소득, 의료비의 절감, 시설 입소 대신 재가서비스를 써서 아낀 비용, 범죄 감소로 아낀 사회적 비용이 그렇다. 시장 가격이나 대체 비용으로 환산할 수 있다. 환산하기 어려운 편익이 훨씬 많다. 외로움이 줄어든 것, 자신을 존중하게 된 것, 가족과의 관계가 회복된 것, 삶의 마지막을 존엄하게 보낸 것, 아이가 안전하다고 느끼게 된 것. 이것들에 값을 매기는 방법이 없지는 않다 — 지불의사액을 묻거나 유사 시장의 가격을 참고하는 방법들이 있다. 그러나 자의성이 크고 결과가 방법에 따라 크게 달라진다. 그래서 생기는 왜곡이 있다. 첫째, 환산 가능한 성과를 내는 사업이 유리해진다. 취업지원처럼 성과가 돈으로 바로 잡히는 사업의 B/C가 높게 나오고, 정서적 지지나 관계 형성 중심의 사업은 낮게 나온다. 후자가 덜 중요해서가 아니라 재는 방법이 그런 것을 못 잡기 때문이다. 둘째, 회복 가능성이 낮은 대상에 대한 서비스가 불리해진다. 중증장애인이나 말기 환자에 대한 서비스는 「생산성 회복」 같은 환산 가능한 편익이 작다. 그러나 이들에 대한 돌봄은 사회가 포기할 수 없는 것이며, 이 판단은 계산이 아니라 가치에서 온다. 셋째, 장기 편익이 과소평가된다. 할인율을 적용하면 먼 미래의 편익이 작아진다. 아동에 대한 투자처럼 편익이 수십 년 뒤에 나타나는 사업이 불리해진다. 실무적 대응이 몇 가지다. 비용효과분석을 우선 쓰는 것, 환산되지 않은 편익을 별도로 서술하는 것(계산에서 빠졌음을 명시), 여러 성과 지표를 함께 제시하는 것, 그리고 효율 분석의 결과를 결정의 근거 가운데 하나로만 쓰는 것이다. 요컨대 효율 분석은 답을 주는 것이 아니라 논의의 재료를 주는 것이며, 그 한계를 밝히지 않은 계산은 오히려 판단을 그르친다.

효율 분석에서 편익의 환산이 주로 논의되지만, 비용을 세는 것도 만만치 않다. 무엇을 비용에 넣느냐에 따라 결과가 크게 달라진다. 직접비용은 비교적 쉽다. 프로그램에 직접 쓰인 인건비, 재료비, 임차료, 운영비다. 간접비용(관리비)이 문제다. 기관장의 인건비, 회계 담당자의 시간, 건물 관리비, 전산 시스템 비용은 여러 사업에 걸쳐 있다. 이것을 프로그램별로 나누는 방식 — 참여 인원 비율로, 인건비 비율로, 사용 면적으로 — 에 따라 사업별 비용이 달라진다. 기회비용도 있다. 이 프로그램에 쓴 공간과 인력을 다른 데 썼다면 얻었을 것이다. 회계장부에는 나타나지 않지만 경제적으로는 비용이다. 빠뜨리기 쉬운 비용이 여럿이다. 자원봉사자의 시간 — 무료로 받았어도 사회적으로는 비용이다. 이용자의 비용 — 프로그램에 오는 교통비와 시간, 그로 인해 포기한 일이 있다. 이용자 비용을 넣으면 「찾아가는 서비스」의 효율이 크게 달라진다. 후원 물품 — 기부받은 것도 시장가치로 계산해야 실제 자원 투입을 알 수 있다. 어느 관점에서 계산하는가에 따라 무엇을 넣을지가 정해진다. 기관의 관점이면 기관이 지출한 것만, 사회 전체의 관점이면 누가 부담했든 모든 자원을, 이용자의 관점이면 이용자가 치른 비용을 넣는다. 사회복지 프로그램의 평가는 대체로 사회적 관점이 적절하다고 여겨진다 — 공적 자원이 쓰이고 편익도 사회 전체에 미치기 때문이다. 실무적 요령은 관점과 포함 범위를 먼저 밝히고 계산하는 것이다. 그러면 다른 사업과 비교할 때 같은 기준인지 확인할 수 있고, 계산의 결과가 무엇을 뜻하는지 오해 없이 전달된다. 밝히지 않은 계산은 비교할 수 없으므로, 숫자만 있고 판단에는 쓸 수 없는 자료가 된다.